论民事强制执行中的人权保障

宋汉林


摘要：对基本人权的保障是司法制度发展的必然要求，民事强制执行制度亦无例外。我国强制执行法律体现了人权保障的理念，但仍显不足，强制执行法的发展，应当从申请执行人、被申请执行人、案外人等各个利益主体的基本权利保障角度出发，积极完善立法，改进执行措施，在保证对执行当事人和案外人基本人权保障的前提下，实现生效裁判的合法、及时执行。

关键词:人权；强制执行法；保障；救济程序


　　随着人类文明和社会法制的发展，对人的尊严的尊重和对基本人权保障，已成为司法制度发展的必然要求，民事强制执行制度亦无例外。许多国家不断修改强制执行法，扩大强制执行中对人权的保障范围，限制侵犯人权的执行方法和执行手段，以最大限度的保障执行案件中当事人及相关执行主体的基本人权。我国强制执行法律也体现了人权保障的理念，但仍显不足，强制执行法的发展，应全面保障被执行人、申请执行人以及案外人的基本人权。

一、民事强制执行中的人权的界定

　　所谓人权，是指社会根据当时的经济结构和文化发展水平，经过法律和道德承认并保障其成员（个体和群体）获得正常生存和发展所必须的社会条件和行为能力。(1)按照这种解释，人权的外延应是基本人权，即直接关系人在现代文明社会中得以持续生存、过正常生活、能够独立掌握自己的命运所不可缺少的最基本权利。徐显明教授将基本人权总结为以下十项：（1）隐私权；（2）知情权；（3）财产权；（4）生存权；（5）发展权；（6）环境权；（7）迁徙自由；（8）平等权；（9）正当程序权；（10）接受公正审判的权利。(2)在民事强制执行中，人权保障的范围应当包括可能在执行中不涉及的环境权和迁徙自由以外的其他八种基本人权。民事强制执行中涉及对隐私权的保护，隐私权的实质是人的尊严，侵犯隐私权就如同剖开人的胸膛窥视人的心脏，这是极其残酷的一种侵害，如何使执行权尊重当事人的隐私，做到对私生活和私信息不评价、不介入、不暴露、不滥用，这是民事强制执行中隐私权保护的关键；民事强制执行中涉及到知情权的保护，执行当事人在执行中有权利知悉与其执行权利义务有关的执行信息和执行的内容，如对于执行费的计算标准、计算方法等；民事强制执行中涉及对财产权的保护，在人权史上，财产权总是被列为自由之首，甚至可以说，没有财产权就没有真正的人权，强制执行中绝大多数甚至全部的执行都涉及到对财产权的处分，对财产权的保护在执行人权保护中必然居于重要的地位；生存权是最基本的人权，民事强制执行中对生存权的保障体现在对执行当事人的衣食住行等最基本的生存条件的保障上，民事强制执行中发展权保障的关键在于给弱势群体和弱势个人提供缩小与强势群体以及强者之间差别的机会，如美国强制执行中对行业和营业工具的执行豁免就体现了强制执行权对发展权的充分保障；平等权、正当程序权等涉及司法的权利在民事强制执行中当属最基本的程序性保障权，强制执行中应当遵循善良关注、同等对待、程序公正、中立、非经法律允许不受强制、公权力过错赔偿等程序性原则以及制度，这是强制执行中对人的尊严和自由的最基本尊重。以上诸项基本人权的司法保护，在我国有关法律中多有涉及，体现了包括强制执行法律在内的我国现行法对基本人权的保护，但不管是法律规定还是实践操作，尚有诸多不完善之处。

二、强制执行中人权保障的必然性

（一）强制执行中人权保障是发展和完善市场经济体制的前提条件。市场经济的健康、有序发展是以市场主体的基本权利得到保障为基本前提的，如果社会主体的基本自由受到抑制，经济和社会协调发展也将受到阻碍。强制执行程序的合理设置以及对权力的制约和对权利的保护，能够使社会或市场主体的生存权、发展权、休息权、财产权、自由权、平等权得到充分的保障，基于基本权利受保障而激发出来的社会主体的动力和发展诉求会极大的推动市场经济的发展，良好的秩序可以挖掘出强大的市场发展潜力；另一方面，强制执行中权利人的基本权利得不到保障，市场交易安全也无法得到保障，社会信用关系的严重扭曲也会阻碍甚至破坏市场经济的发展。

（二）强制执行中的人权保障也是民主和法治的基本体现。司法权力系统是社会权利系统中一个至关重要的子系统，是社会正义的最后一道关口，司法权的存在是对民主和法治的重要体现和具体保障。民事强制执行权作为司法权的重要组成部分(3)，它的有序运行能够彰显民主和法治精神。法治国家中民事强制执行法律必须以基本人权的保障为其价值前提，与基本人权保障相背离，或在其运行中随意剥夺基本人权的强制执行法律都不符合民主与法治的基本精神。

（三）强制执行公权力的恣意，决定了人权保障的必要性。在执行实践中，“执行难”已成为全国上下共同关注的热点问题，强制执行机关为了解决“执行难”问题，经常性的使用集中执行方式，采取“零点行动”、“执行风暴”、“假日执行”等形式，大搞突然袭击，严重侵害了被执行人的基本人权；基于地方保护主义目的而出现的消极执行、违法执行、阻碍执行等“执行乱”现象屡禁不止，执行的无序也严重侵害了执行当事人甚至案外人的基本人权，造成极坏的社会影响，严重的甚至引发群体暴力事件，导致社会不稳定。民事强制执行中的不规范甚至侵犯基本人权现象的大量存在决定了必须要有相应的程序予以救济和保障。

（四）程序正义有能力保障强制执行的基本人权。程序正义是强制执行中人权保障的最基本、最重要的手段，而且程序本身的运行就体现着正义价值。程序正义要求执行程序具有正当性，未经法律允许，不得剥夺当事人的基本权利，任何一项行为都必须以法律的授权为前提，否则即为违法，程序正义保证任何人的权利不得被随意侵犯；程序正义要求执行程序具有独立性，任何主体不得对执行行为进行不适当的干涉，执行机关必须确保执行程序公平进行以及各方当事人的权利得到合理的、不受干涉的尊重；程序正义要求执行程序具有平等性，执行程序的运行必须平等的保护债权人、债务人甚至案外人的基本权利，各方当事人应平等的享有异议权、申辩权甚至诉权等基本人权的平等保障权。民事强制执行的程序正义性诸特征决定了完善的民事执行程序有条件、有能力保障强制执行中的基本人权。

三、民事强制执行程序对债权人基本人权的保障

　　我国现行民事强制执行法律侧重于对债权人的基本人权特别是对债权人的财产权的保障，以最大限度的实现生效法律文书所确定的债权人的权利为目标，这也是维护国家公权力强制解决民事纠纷机制公信力的保障和国家运用强制力维护社会秩序的保障。对债权人基本人权的保护是通过对债务人采取在正义和法律允许的范围内最苛刻的手段来实现的，但就债权人本身在强制执行程序中的权利赋予以及在实体法中对债权人权利保护的规定似乎还远不能达到债权基本人权保障的要求，还有必要进一步强化。

（一）关于执行立案中对债权人的权利保障。最高法院《执行规定》第10条、第18条明确规定了债权人申请法院执行的条件，对执行根据、申请期间、申请内容、申请的形式要件作出了严格的规定，这些规定足以保证债权人申请执行的正当性。但实践中法院为了提高执结率、缓解“执行难”的压力，试图进一步加重债权人的义务而搞所谓的执行立案标准改革。这项改革的实质就是要逐步加大申请人的义务，强调申请执行人对财产的举证责任，不再像过去那样大包大揽，有案必立了。(4)法院不能因为执行中立案多、结案少、社会压力大就随意提高执行立案的标准，侵害债权人的基本权利。从大陆法系各国的规定来看，申请执行的条件都较为宽松，如德国、日本、法国的立法规定，债权人在申请强制执行时，只要提交执行文书正本就行，不必另外提出其他证明文件。(5)我国现行司法解释对申请执行的条件规定已经较为严格，因此，不宜再加重申请执行人的义务，否则将对债权人申请执行权利的实现不利，债权人的基本人权将无法保障。

（二）关于债权人申请执行须交纳执行费的问题。按照法律规定，债权人申请执行须交纳执行费，但实践中，很多债权人交了执行费用却不能实现债权；在执行收费上，申请执行费并不高，但案年中实际发生的费用却很多，甚至有的申请人为了早日实现债权，在异地执行过程中承担了执行员的所有开支；执行收费方面还存在打白条的乱收费的问题。要求债权人的预交申请执行费的做法，实际上是法院在进一步转嫁风险，如果败诉方没有可供强制执行的财产，或者法院没有强制执行判决的能力，或者法院根本就没有认真执行它自己的判决，当事人预交的费用就与判决确定的其他司法救济一起被落空，这种分配方式直接体现对国家和法院利益的极端倾斜，不利于债权人基本人权的保护。(6)为了保障债权人的基本权利得以实现和债权人损失的减少，法律应规定债权人申请强制执行时不预交申请费，立法时可以借鉴破产法的规定，执行中实际支出的费用和执行费由法院在被执行人的财产中先行拨付，然后再执行债权，这样规定也恰巧与我国破产法中关于实现债权时的破产费用征收的规定相匹配。

（三）债务人不履行债务的民事责任过轻不利于对债权人权利的保障。民事强制“执行难”的原因之一就在于债务人恶意逃债，“老赖”现象普遍存在，究其原因，除了社会信用制度不发达外，也与法律规定的对债务人不履行义务的民事责任追究过轻而起不到震慑作用有重要关系。民事诉讼法第二百三十一条规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。”该条规定了不履行债务的民事责任，但根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》（下称《民诉意见》）第295条规定，不履行金钱债务应支付的迟延履行金，为债务利息加银行同期利率一倍的利息，笔者认为支付利息过低，不足以督促债务人按期履行债务，不利于保证债权人基本财产权的实现，强制执行法应借鉴《行政处罚法》的规定，按日处以千分之三的滞纳金，加重债务人的责任以保障债权实现的实效性。同时，《民诉意见》第295条还规定，债务人未按期履行非金钱债务的，应当支付迟延履行金，已经造成损失的，应双倍赔偿申请人已受到的损失，该条规定了因债务人不履行义务而对债权人造成损害的赔偿责任，但笔者认为该规定仍不足以完全保障债权人的权利。损失如何界定？间接损失可否要求赔偿？可否要求精神损害赔偿？这些问题该条并未解决，也无其他法律规定可以适用，但债务人迟延履行给债权人造成直接损失，间接损失甚至精神损害的现象却大量存在，因此，笔者建议，强制执行立法中应对迟延履行的赔偿范围和赔偿程序加以明确的规定，还应当赋予债权人主张间接损失的权利和以“与其身份相关的特定物品”为执行标的的债务不履行时主张精神损害赔偿的权利。

　　（四）在执行方法上对债权人权利的保障。我国现行民事诉讼法未明确规定当事人的调查取证方法，强制执行方面的法律未规定申请执行人调查财产的方法，而实践中有些法院却不断强化申请人对财产调查方面的责任，二者的冲突使债权人权利无法保障，因此，强制执行法中，有必要规定，申请人可以申请法院向其委托的律师签发调查令，授权律师调查债务人的财产，以解决执行中财产难找而导致“执行难”的问题，最终保障债权人权利的实现。除此之外，法院可以限制债务人在不履行债务期间对高档物品和服务的消费，也可以采取强制债务人申报财产的办法或使用悬赏举报债务人财产的办法，以此督促债务人履行义务，从而保障债权人的基本权利。当然，这些执行方法的使用，都应以不侵害债务人的基本人权为前提。

　　（五）民事强制执行程序救济权对债权人权利的保障。重塑强制执行法严格的强制执行程序并不必然能解决债权人的权利保护问题。实践中的“执行乱”现象大量存在，“执行乱”侵害债权人利益、践踏债权人人权，主要体现在以下几个方面：（1）消极违法执行。有的法院不经申请保全人同意即解冻、解封诉前或诉中财产保全的财产；有的对债权人提供的被执行人的财产线索不查不找，坐失良机；有的受地方保护主义驱使，受托执行却按兵不动，或者动辄中止执行。这些消极违法行经使债权人四处求救，叫若不迭，无以无计。（2）积极违法执行。有的法院逾期受理执行申请，甚至不发执行通知即执行；有的不按顺序执行，不按顺序清偿，或不按公平原则分配被执行的财产；有的对执行财产估价搞双重标准，或故意高估，造成执行不能态势，迫使债权人吞下以物抵债之苦果等。（3）阻碍外地法院执行。有的法院以执行本地案件为名，将本地债务人的财产全部查封予以保护，对抗外地法院执行；有的与本地债务人合谋，阻止外地法院执行等。(7)“执行乱”侵害债权人利益问题的解决办法是靠法院内部管理制度，但事实表明这种内部管理制度基于利益共同体共同利益的需要而违反自然公正原则，不能完全杜绝“执行乱”，那么，通过设立司法审查制度解决这一顽症就成为立法之必须。具体而言，笔者建议，首先，修改《国家赔偿法》，无论是法院积极的作为违法还是消极的不作为违法，只要给债权人造成损失（包括直接损失和间接损失）都按国家赔偿法给予司法赔偿，并且强化国家赔偿后的追偿制度，让违法执行者切实承担违法行为的不利后果，以此促成执行中程序正义的实现，保障债权人的权利。其次，实行执行权的分权，将执行权分解为执行命令权、执行实施权和执行裁决权三部分，相应设置执行命令机构、执行实施机构和执行裁决机构、三机构分工合作。执行裁决机构独立、中立地负责执行中异议事项的裁决，对其实行司法审查，如果债权人对执行命令机构或执行实施机构的积极作为或消极不作为的违法执行行为有异议，可以请求执行裁决机构予以审查，对执行裁决机构的审查裁定不服的，双方均可以向上一级法院的执行裁决机构申请复议一次，对未申请复议的裁定或生效的复议裁定，执行实施机构或执行命令机构必须执行。这种构想在执行局相对独立设置和业务上的垂直领导关系已建立的情况下更容易实现。通过这种方式应该有利于解决“执行乱”问题，从而保障债权人的基本人权。

四、民事强制执行程序中债务人和第三人基本人权的保障。

（一）“集中执行”中债务人基本人权的保障。法院在执行中经常使用大规模“运动式”的集中执行模式，“零点行动”、“执行风暴”等执行方法经常性地被使用，这些做法确实可以在短时间内集中执行一批积案，并且可以震慑债务人，但这种粗放的执行模式存在着忽视债务人权保障的弊端。一方面，集中执行中常有不具备执行资格的人员参与执行，执行主体不合法；另一方面，法院搞突然袭击和秘密执行，有行使侦查权之嫌，还有可能在执行中侵犯被执行人的隐私权；更为重要的方面是法院往往在节假日，夜间等时间段采取突然袭击的办法执行案件，此时宪法新赋予公民的体息权，根本无法得到保障。国外有较多关于执行时间和程序的法律规定，德国民诉讼第76条规定，在夜间、星期日以及一般的节日为执行行为，应经执行行为所在地区的初级法院法官准许；法国民诉法第508条规定，每日6时之前、21时之后，以及节假日或停工休息日，不得为任何判决之执行，必要情况下，依法官之许可，可执行判决；台湾地区“强制执行法”第55条规定，星期日及其他人本息日及日出前、日没后，不得进入有人居住之住宅实施关于查封之行为，日没前已经开始为查封行为者，得继续至日没后……。(8)因此，笔者建议，强制执行立法时，应加入关于节假日和夜间禁止执行的规定，遇有等急情况，必须为执行行为时，须经上级法院执行局局长批准后方可执行，以保护债务人的基本人权。

（二）执行财产豁免对债务人权利的保障。我国民事诉讼法第二百二十二条、第二百二十三条明确规定，执行应当保留被执行人及其所扶养家属生活必需的财产，该规定充分体现了我们在强制执行中对债务人基本生存权的保障，但实践中对“生活必需的财产”理解不一致，导致执行中的混乱。最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（04年11月4日通过，05年1月1日实施）第五条对上述问题作了解释，规定对于被执行人及其扶养家属生活必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品等八大类财产法院不得查封、冻结和扣押；该解释第六条规定，对于债务人生活必需的居住房屋，可以查封，但不得拍卖、变卖后抵债。该解释对被执行人的生存权甚至发展权给予了充分的关注和保障，不失为对债务人人权的基本内容，但其规定仍显粗陋，执行过程中多有不便，如冰箱、微波炉可否视为生活必需品，可否执行？各个法院有不同的理解；另外，对于基于公共利益而成立的机关、社会团体作为被执行人的案件，是否有必要规定为保障公共利益不受侵害而免于执行其财产的必要部分？国外强制执行中的作法值得借鉴，德、日民诉法对执行标的均有豁免规定，对维护善良风俗的债务人财产不得作为执行标的，如埋葬的物品、遗像、灵牌、墓碑等；对服务于公共利益或国家利益的物和公共设施负于执行；对于保障债务人生存和发展的租贷权等权利不得执行等。(9)美国各州宪法和法律也规定债务人的某些财产免受强制执行，包括：宅基地等不动产财产的免除；动产财产如服装、行业或营业工具、汔车等普通动产的免除；基于追索免除动产之损害及其赔偿的动产的免除；武装力量成员服役期间所得的奖金或物品的免除；一定类型收入的免除，如解除雇佣合同补偿、人寿保险等。(10)鉴于此，我国强制执行法对执行财产豁免的规定，除最高法院司法解释已作了规定的以外，还应进一步补充，具体应包括：（1）债物人必需的生活物品的界定应当按当地最低生活保障标准来确定（省一极标准）；（2）对仅有一处房屋但房屋价值较大的，可以在保证被执行人基本居住条件后采取变卖措施；（3）对于维持债务人生计的基本行业或营业工具免除执行；（4）人寿保险金、失业救济金、伤残补偿金、因特殊原因接受救援的物品或款项、军人的转业费和退伍费、保证宗教信仰自由权的基本宗教用品等可以免除执行。这些补充规定可以使执行更具操作性，也充分体现了对被执行人最基本人的生存权、宗教信仰权、发展权的保障。

（三）执行强制措施运用过程中对被执行人人权的保障。首先，民事强制执行中不能采取拘传措施强制被执行人到案，但实践中有些法院却在执行时违法适用拘传措施，侵害被执行人的人权。根据民事诉讼法第一百条的规定，只有在庭审阶段符合法定拘传条件时才能拘传，而执行中适用拘传于法无据，属于严重侵犯人权的行为，法院应对此类违法执行行为的行为人严厉查处，杜绝非法拘传，保障被执行人人权；其次，执行中有些法院把加大执行力度片面理解为加大强制措施的力度，以拘留作为强迫债务人履行债务的办法，甚至采取以非法拘禁被执行人追索债务的办法执行案件；还有些法院实施异地拘留时，未取得被拘留人所在地法院的协助，搞异地关押；也有些法院对构成拒不履行法律裁判罪的犯罪嫌疑人，未交由公安机关执行逮捕，而是作出决定后直接交法院法警执行逮捕。这些行为严重违反程序，侵害了被执行人的基本人权，除了由纪检、监察部门纠正外，笔者建议，对于违法执行行为应赋予被执行人异议权甚至诉权，通过司法救济的方式保障其人身自由权。再次，从法律的规定来看，拘留的条件较为明确，但却没有拘留次数和时间间隔的限制，法院在适用时可以轻易地剥夺公民的人身权，甚至同一被执行人涉及多个执行案件时可以连续拘留，这种立法上的缺陋使执行中的拘留无明确限定，适用中难免造成对公民人身自由权的严重侵犯和对人权的践踏，鉴于此，强制执行法应进一步明确对拘留的适用条件和适用程序。第四，我国民事强制执行中的拘留是一种限制人身自由惩罚性措施，法律只规定了适用条件却未考虑到特殊情况下可能会存在基于保护人权的例外情况。台湾地区强制执行中的管收制度，虽不同于大陆强制执行中的拘留，但我们可借鉴，台湾地区强制执行法第二十二条之三规定：“债务人有下列情形之一者不得管收：（1）因管收而其家生计有难以维持之虞者；（2）怀胎五月以上或生产后二月未满者；（3）现罹疾病，恐因管收而不能治疗者。”(11)笔者建议，我国强制执行法中应加入拘留例外情况的规定，在上述三种情况下虽符合拘留要件而不得拘留，这样既能保障被拘留债务人的人权、又能体现司法以人为本的理念，减少社会不安定因素的诱固，维护社会的稳定。

（四）执行中公布被执行人的名单、案件执行信息与被执行人的人权保障。在解决“执行难”的过程中，法院广泛运用了在媒体上公开拒不履行债务的债务人名单及案件执行情况的作法，最高法院目前正在开发执行案件信息管理系统，今后将通过该系统公布案号、执行法院、执行法官、执行依据、执行当事人、执行标的额、执行过程和委托执行、中止执行、暂缓执行、结案方式、实际执行到位款项、债权凭证发放等内容，并且该系统将与金融、工商、公安等部门的信息系统衔接，对不履行债务的债务人的生产、经营、消费、信贷、出境等行为予以限制。这种方式不失为强化社会信用、解决“执行难”问题的治本之策，但笔者担心不成熟的制度也可能会产生负面效应，涉及对债务人人权保障不力的问题。首先，公告范围不明确可能导致对债务人隐私权的侵犯；其次，公告签发主体不明确可能导致公告的滥用；第三，公告信息更新不及时可能会侵害被执行人的基本权利，如被执行人已履行了债务，但公告的名单尚未及时变更，影响债务人的正常经营、消费甚至影响基本生活；第四，信息系统未启用以前，法院仍将在媒体上公告被执行人情况，公告费用一般由被执行人按执行中实际支出的费用来承担，但对该费用的管制上却不明确，如某甲为债务人，如果在某甲所在市的报纸上公布就足以震慑被执行人，促其执行，但法院却在全国性的报纸上公布，由此产生的超额费用仍由被执行人承担，显然不利于对被执行人的人权保障。公告执行制度缺乏相应的规范，造成实践中作法各异，一方面该制度有利于执行，可以避免正面冲突，另一方面却可能在不同程度上侵害被执行人的人权。德国民事诉讼法第915条规定了债务人名簿制度，规定债务人名簿中的有关个人的资料只能用于强制执行的目的；这种名簿复本应机密处理，在利害关系终止后，该复本即予以销毁，也不再对查询给予答复。(12)这样的规定充分保障了债务人的人权，应当可以借鉴，我国应对公告制度的相关规范予以立法上的明示。

上海市人大常委会


上海市拆迁房屋管理办法（修正）
上海市人大常委会



（1982年10月20日上海市第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准 1987年1月6日上海市第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议修正）


第一条 为保证国家建设和城市改造的需要，妥善处理拆迁房屋中的问题，根据国务院颁发的《国家建设征用土地条例》的有关规定，结合本市实际情况，特制定本办法。
第二条 凡因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，必须拆迁房屋时，均应按照本办法的规定办理。
第三条 各项建设必须按照城市总体规划的要求，统筹安排。要切实贯彻勤俭节约的原则，尽量少拆房屋。必须拆除房屋时，应当尽量避免拆除质量较好的房屋。未经批准，任何单位不得擅自拆除房屋。
第四条 各单位因用地需要拆迁房屋，应在按照征用土地的程序和审批权限的规定，向市城市规划建筑管理局（以下简称市规划局）申请用地时，一并办理申请拆迁报批手续。
市规划局在审核拆迁申请时，必须征询所在地的区、县人民政府的意见。区、县人民政府在接到市规划局“征询意见单”后，应通知所在地房地产管理部门及时查明房屋及基地的产权和使用情况，并通知所在地公安机关严格控制户口的迁入。
第五条 市规划局在批准拆迁房屋后，应即通知因用地需要拆迁房屋的拆迁单位，并同时通知所在地的区、县人民政府。区、县人民政府应即通知所在地公安机关停止受理拆迁范围内的户口迁入。拆迁单位应当在批准拆迁后六个月内，在有关区、县人民政府主持下，进行拆迁安置工作
，妥善处理拆迁中的问题。各有关人民公社、乡、镇人民政府、街道办事处、公安派出所、房管所以及被拆迁房屋户所在的工作单位，应当积极协助做好有关拆迁工作。
对拆迁房屋的办理情况和工作中的问题，由区、县人民政府城建管理部门定期向市规划局报告。
第六条 各单位在原址改建需要拆除本单位使用的房屋，应当按照有关建筑管理的规定，向市规划局申请建筑执照，并办理拆房报批手续。申请拆除的房屋，凡属于房地产管理部门管理的，应当在办理报批手续前，征得市房地产管理局（以下简称市房地局）的同意。
第七条 各单位拆迁其他单位的房屋和市区（城镇）居民、农村人民公社社员的住房，应当按照“先安置、后拆房”的原则，妥善安排被拆迁单位、居民、社员的用房，并且按照规定给予合理的补偿。
对于拆迁房屋所需要的费用和物资，应当列入建设项目的计划，一并报批。
第八条 凡已批准列入计划的市内道路交通，上水、雨水、污水、煤气、供热、供电、通讯的地下管网和输变电站，电话局房，市政公用设施的泵站，公共停车场、站、环卫、消防设施，公共绿地及其相关的动迁用房等为社会各方面服务的市政基础设施建设项目，需要进行拆迁的，由
区、县人民政府发布拆迁通告，按照“先拆迁腾地、后处理纠纷”的原则办理。
建设单位应事先提出拆迁安置方案，与被拆迁单位签订补偿、安置协议；被拆迁单位及其上级主管部门必须服从建设需要，按工程建设要求，保证按期搬迁。具体安置、补偿办法如下：
（一）按照规划要求需要调整产业结构或工业布局的被拆迁单位，应由其上级主管部门负责，结合拆迁予以关、停、并、转，并在本系统内部做好调整安置；建设单位应按公平等价原则，给予合理补偿。
（二）被拆迁单位确需移地迁建的，建设单位应向被拆迁单位补偿以下损失：
1、被拆除建筑物、构作物按原面积、原结构、原质量和现行造价折算的建设费用；
2、移地迁建的用地费用；
3、拆迁设备的搬迁、安装费用；
4、集体所有制企业和租赁企业因拆迁而停产待业人员的工资性补贴。
（三）拆迁为当地居民日常生活服务的粮、油、煤炭、菜场、修配等设施，需搭建临时用房过渡的，建设单位应按规定程序予以解决，或者给予临时过渡费补助。
（四）移地迁建的项目，由被拆迁单位提出建设计划，上报有关主管部门批准，建设单位应给予协助。迁建项目扩大建筑面积和用地面积、提高房屋结构质量所增加的费用，由被拆迁单位负担。
（五）规划、计划、土地、银行、财政、建设等管理部门对因市政基础设施建设而被拆迁的单位，应在计划、征地、贷款、减免税及施工等方面给予优惠和积极支持、安排。
（六）本条所述市政基础设施建设项目的拆迁工作，由区、县人民政府主管部门负责办理和调解纠纷。调解达不成协议的，山区、县人民政府作出处理决定。当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。逾期不起诉又不履行的，由区、县人民
政府提请人民法院依法强制执行。
（七）其他建设项目需拆迁属于单位的非居住房屋的补偿、安置办法，可参照上述规定办理。
第九条 拆迁市区及郊县城镇居民住房时，由拆迁单位新建或者调拨适当的房屋，妥善安置被拆迁户。分配安置的房屋，属于房地产管理部门管理或者单位管理的，由被拆迁户租赁使用，并按市房地局的规定按期缴付房租。
新建安置被拆迁户的房屋，应当按照城市规划要求和规定的住房标准建造。
第十条 分配给被拆迁户居住房屋的面积，根据原住房屋和安置房屋的地段、结构、质量、设备条件，家庭人口，原住面积等不同情况，按下列规定办理：
（一）安置房屋的结构、质量、设备条件等和被拆迁户原住房屋类型相似的，一般按照被拆迁户原住面积予以分配。对从市中心建成区迁到市区边缘地段的被拆迁户，分配的房屋面积可以酌情增加，但每人平均增加的居住面积不得超过一平方米。

（二）用新建住房安置原住在栅户、简屋或旧式里弄房屋内的被拆迁户，因新建住房辅助面积增加，设备条件改善，分配居住面积应当有所调整，其标准定为：
被拆迁户原有居住面积 分配给被拆迁户的居住面积
（平方米／人） （平方米／人）
安置房屋在市中 由市中心建成区内
心建成区内，或 迁出安排在市区边
在拆房原址和就 缘地段内的安置房
近地段 屋
小于四 基本维持原居住 四
面积
大于四小于七 四至五 五至六
大于七小于十 五至六 六至七
大于十小于十三 六至七 七至八
被拆迁户中，凡有在卫星城镇工作的职工，应当积极动员该户到工作地区就近安置，按人口分配的平均居住面积可按上述规定增一至二平方米。
（三）用新建住房安置原来居住在老宅基内自有自用砖木结构房屋的被拆迁户，因新建住房辅助面积增加，设备条件改善，分配居住面积应当有所调整，其标准定为：被拆迁户原居住面积每人平均超过十三平方米、不到二十平方米的，分配新建住房的居住面积每人平均不得超过九平方
米；原居住面积每人平均超过二十平方米的，分配新建住房的居住面积每人平均不得超过十二平方米。原居住面积在十三平方米以下的，可参照本条第二项的规定办理。
（四）拆迁市区和郊县城镇居民的私有房屋，建设单位与被拆迁户双方应根据等价交换的原则，分别情况，按照下列办法协商办理：
1、私房所有人自愿出卖房屋产权的，建设单位按市房产管理局规定的标准对被拆迁的私房进行估价收购，并参照本条第（一）、（二）、（三）项的规定给予安置。私房所有人对原房屋的产权应予注销。
2、私房所有人要求保留房屋产权的，建设单位可参照原建筑面积用其他住房与其等价交换，双方按照互换房屋的面积和质量补偿差价。
3、原私房所有人和使用人分属两人的，私房所有人对原房屋的产权被注销后，建设单位应按规定对原所有人和原使用人进行安置。私房所有人保留房屋产权的，原使用人向原所有人获得的房屋使用权的法律关系应继续保持。
第十一条 被拆迁户中需安置住房的人口，以常住户口为计算标准。非常住户口符合下列等情况的，可以计入：
（一）原有常住户口，已应征入伍的现役军人（不包括已在外地结婚定居的）；
（二）夫妇一方支援外地单位工作的；
（三）按规定户口报在大、中专学校的学生和报在本市工作单位的海员、船员、野外勘测人员；
（四）未在当地成家的农村插队和市郊农场的知识青年；
（五）夫妇一方住在工作单位集体宿舍的。
第十二条 市区居民密集地段的栅户、危险房屋，按照批准的地区规划进行改建时，对原居住户的安置房屋应当在全市范围内统筹安排。对于迁出改建地区安置的，应当按照本办法第十条规定的标准分配住房。对于原居住户要求就地用新建住房安置的，原有居住面积每人平均小于四平
方米的，一般按照原有居住面积予以分配；大于四平方米的，一般按照四到五平方米予以分配。
第十三条 拆除市区和郊县城镇的单位和居民房屋的补偿办法，按下列规定办理：
（一）全民所有制单位拆除房地产管理部门管理的公有房屋，凡新建安置房屋产权按国家规定交给房地产管理部门管理的，不另行补 偿；新建安置房屋产权不交给房地产管理部门管理的，应当按照市房地局规定的标准进行估价，补偿给房地产管理部门。
（二）集体所有制单位拆除房地产管理部门管理的公有房屋，应当按照市房地局规定的标准进行估价，补偿给房地产管理部门。
（三）各单位拆除市区和郊县城镇居民的私有房屋，应当根据房屋建筑的面积、结构、质量和使用情况，参照市房地局规定的标准进行估价，由拆迁单位补偿给房主。
（四）各单位拆除房地产管理部门代管、代理经租的房屋和落实政策需发还房主的私人房屋，以及其他按国家规定应当补偿的房屋，均参照市房地局规定的标准进行估价，由拆迁单位补偿。
第十四条 批准拆除的单位非居住房屋和居民住房，凡属未经市规划局或区、县城建管理部门批准搭建的违章建筑，一般不予补偿，也不计算房屋的面积。
第十五条 拆除私房和房地产管理部门代管、代理经租的房屋旧料，一般由房地产管理部门向拆迁单位收购，用于房屋维修。拆迁单位如确需自用，可在征得房地产管理部门同意后，自行处理。拆除房地产管理部门管理的公有房屋，凡已向房地产管理部门补偿旧房价值的，其拆房旧料
由房地产管理部门作价收购；未补偿旧房价值的，由房地产管理部门无偿收回。
房地产管理部门或者拆迁单位对回收、收购的拆房旧料，应当加强管理，妥善利用，防止散失。任何人不得以任何名义私卖、私分。对违反者应当依法追究责任。
第十六条 拆迁农村人民公社社员房屋，一般按原拆原建的原则，由拆迁单位负责迁建，妥善安置被拆迁户。凡结合农村居民点规划建造房屋的，应当在当地人民政府主持下，由拆迁单位和被拆迁户取得协议后建造。按照农民新村规定新建社员住房的标准和面积超过原有房屋的，超过
部分需要增加供应的统配建筑材料，由拆迁单位协助解决，增加的费用由被拆迁户负担。
第十七条 因征地原生产队建制被撤销时，拆迁地上房屋的被拆迁户，一律按本办法第十条规定的标准分配住房，进行安置。分配的房屋由被拆迁户租赁使用，按市房地局的规定按期缴付房租。对被拆除的房屋，参照市房地局规定的标准进行估价，由拆迁单位补偿给房主。
第十八条 在职职工因房屋拆迁搬家，凭区、县人民政府城建管理部门的证明，可酌给公假。公假期间工资照发，不影响评比、奖励。
第十九条 有关单位和个人在房屋被批准拆迁后，应当自觉遵守国家法令，服从国家建设需要，主动配合，迅速搬迁。任何单位和个人，不得在本办法规定的补偿安置范围以外，提出额外要求或附加条件。不准以任何借口阻挠工作人员执行拆迁任务或使用暴力侵犯工作人员的人身安全
。对违反者视不同情况作如下处理：
（一）对已按照本办法规定给予妥善安置，并经所在区、县城建管理部门和有关部门多次进行工作仍坚持无理要求、拒不搬迁、影响建设进度的被拆迁户，经区、县人民政府批准，由区、县城建管理部门会同所在地公安机关通知其限期搬迁。被拆迁户不服的，可在期满前向人民法院起
诉，由人民法院调处或判决；期满不起诉、又不搬迁的，区、县城建管理部门视其对建设造成危害的程度，对被拆迁户的户主可处以三十元至相当于其本人六个月收入的罚款，并提请人民法院依照民事诉讼法强制执行。
（二）因被拆迁单位或拆迁单位不履行拆迁协议或裁决而造成对方经济损失的，受损失的一方可向人民法院起诉，要求对方赔偿，并继续履行协议或裁决。情节严重的，由区、县城建管理部门提请其上级主管部门对单位负责人和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。
（三）对利用拆迁房屋的机会，骗取房屋，强占房屋，非法买卖房屋和拆房旧料等违法活动，由区、县城建管理部门会同公安机关给予经济制裁或行政处罚。对拒不接受处理的，由区、县城建管理部门提请司法机关依法处理。对使用暴力侵犯工作人员人身安全或构成其他违法犯罪行为
的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十条 本办法经上海市人民代表大会常务委员会批准后，由上海市人民政府公布施行。1980年颁发的《上海市拆迁房屋管理办法（试行）》同时停止执行。

附：上海市人大常委会关于修改《上海市拆迁房屋管理办法》的决定