基础关系先审，是多个法律关系交叉案件的审理原则。依该项原则，民事行政交叉案件的审理顺序究竟是“先民后行”还是“先行后民”，取决于案件所涉的民行两个法律关系谁为基础关系。若是民事法律关系为基础关系的则民事先审，反之则是行政先审。然而，在《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）出台后，不少人将其中的第8条规定视为解决民行交叉案件的唯一诉讼模式，即民事先审或称民事优先，而且必须是民行分案先后诉讼。本文试图从解读该条司法解释入手，对基础关系先审原则进行简要的分析，并对民行交叉案件的诉讼模式选择提出一些看法。

　　一、关于司法解释的理解

　　法释〔2010〕15号司法解释第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”这里无疑规定了“先民后行”的诉讼模式，但该模式的适用是有条件限制的，而且绝非涉房屋登记等民行交叉案件之唯一模式。

　　理解该条解释，首先要看其关于诉讼理由的规定。即当事人对房屋登记行为提出行政诉讼的理由是：作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销。因而如果当事人不是以此作为提起行政诉讼的理由，而是以房屋登记申请人将本为共有、共同继承的房屋作为个人房屋申请登记、并且登记机关疏于审查或存在其他程序上的违法导致共有房屋被登记在申请人名下等为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，则不应适用该条解释。

　　理解该条解释，还需注意其中的基础关系规定。即当事人主张无效或者应当撤销的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系，须是作为房屋登记行为的基础。也就是该条所指的买卖、共有等民事法律关系必须是房屋登记行政关系的基础关系，才适用“先民后行”的审理模式。如果此类民事法律关系并非房屋登记行政法律关系的基础关系，反而是违法的房屋登记行为使得原本的民事法律关系被变更或消灭的，那么非但不是“先民后行”而更应是“先行后民”，因为此时行政关系是基础关系。

　　二、关于基础关系的判断

　　所谓基础关系，就是在两个相关联的法律关系之间，如果其中一个的法律关系是另一个法律关系产生的基础，而后者的解决必须以前者的解决为前提，那么前一个法律关系就是基础关系。民行交叉案件中存在着民事和行政两个法律关系，它们之间要么以民事法律关系为基础关系，要么以行政法律关系为基础关系。若民事关系是行政关系产生的基础，则民事法律关系是基础关系；若涉讼民事关系是因行政关系而产生，则基础关系是行政关系。

　　判断基础关系，可以从法律事实入手。法律事实是影响法律关系的基本要素，是判断民行交叉案件中民行两个法律关系谁为基础关系的客观依据。当一个法律事实引发了一个法律关系的产生 而另一个相关联的法律关系的产生又是基于这个法律关系，两者形成交叉诉讼时，这个法律事实所直接产生的法律关系是基础关系。而当两个或两个以上的法律事实引发同一个法律关系的产生、变更、消灭时，应当以发生在前的法律事实作为判断基础关系的客观依据。

　　判断基础关系，还可以根据民事诉讼法第136条第1款第5项关于“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”应当中止本案诉讼的规定来进行。也就是说，如果一个案件必须以另一案件的审理结果为依据，那么另一案件中所审理的法律关系就是基础关系。在民行交叉的案件中，如果行政关系的审理必须以民事关系的审理结果为依据，那么民事关系就是基础关系；反之，如果民事关系的审理必须以行政关系的审理为依据，那么行政关系即为基础关系。

　　三、关于诉讼模式的选择

　　基础关系先审，讲的是在一个案件中涉及具有主从关系的多个法律关系时，其中的基础法律关系优先审理，而后再审理附属法律关系。在民行两个法律关系出现交叉的场合，就是民事和行政谁是基础谁优先审理。优先审理的通常模式是分案先后诉讼，但不等于非得分案审理不可。先后审理可以在分案诉讼中进行，也可以在同一诉讼中进行。从公正与效率的司法价值上看，实行附带诉讼或合并审理，不失为一种可以考虑的较佳模式。

　　民行交叉案件的附带诉讼有两种模式：一是行政附带民事诉讼，二是民事附带行政诉讼。前者是行政法律关系为基础关系时选择适用的模式，后者则是民事法律关系为基础关系时选择适用的模式。附带诉讼可以克服分案先后诉讼效率低下、处理结果冲突等弊端，给予当事人及时的正义，对于及时化解矛盾纠纷意义重大。虽然附带诉讼在法律依据上尚未周全，但在能动司法理念指导下，司法实践中予以先试先行未尝不可，何况程序的主要意义在于实现实体公正。

　　许多论者认为除了民事基础关系和行政基础关系外，还有第三类民行交叉案件：行政争议和民事争议并重的不真正民行交叉案件。此类民行交叉案件的特点是民行两个法律关系虽由同一法律事实引发，但两者之间却相对独立，不存在谁为基础关系、谁为附属关系的区分；其中一个法律关系的处理并不以另一个法律关系的处理结果为依据，即其裁判结果互不影响。如此若当事人分别提起民事诉讼和行政诉讼，两个案件可以并行诉讼；当事人在一个诉讼中一并提起民行两诉，甚至可以合并审理。


（作者单位：福建省莆田市中级人民法院）

甘肃省嘉峪关市人民政府


嘉峪关市人才开发暂行规定




为认真贯彻落实省委、省政府实施西部大开发，营造良好的投资环境、建设环境和干事创业的环境，加速我市经济超常发展，稳定现有人才，积极引进外地人才，加快专业结构调整，为全市经济和社会发展提供有力的人才支持，结合我市实际，制定本规定。
一、稳定现有人才
1、凡现有机关事业单位工作人员在领办、创办高新技术企业的三年内，原身份、级别、待遇不变。满三年可根据本人意愿，既可以回原单位亦可以继续在该企业工作。
2、在部分急缺专业领域中，对业务水平较高，经验丰富，身体状况较好的高、中级专业技术人员，根据工作需要，经用人单位申报，主管部门和人事部门审核批准，可适当延长退休年龄，且不占本单位编制和专业技术职务限额，高级职务的可延长5年，中级职务的可延长3年。
3、凡取得高、中级专业技术任职资格并具有本专业大学本科学历的各类专业技术人员，可不受专业技术职务限额的限制予以聘任，兑现应享受的有关待遇。
4、凡获得省级和国家级科技进步、科技发明三等奖以上的主要完成人，市政府给予2－5万元的奖励；被评为国家有突出贡献的中青年专家、享受政府特殊津贴专家、甘肃省优秀专家的人员，在省政府奖励的基础上，由市政府再奖励5000元；对被评为省级优秀专业技术人员的，在省政府奖励的基础上，由市政府再奖励2000元，所需经费从科技三项费中列支。
5、凡取得正高级职称的专业技术人员，在本单位享受副厅级干部的交通、通讯、医疗待遇。
6、凡在今后年度考核中连续三年被评为优秀等次的高、中级专业技术人员，可提前晋升高一级专业技术职务。
7、 凡具有高级专业技术职务的专家、学者，每两年由市人事局统一组织进行一次体检；需购买本人自住经济适用房时，一次性补助房款的10％。体检费和一次性的补助房款由本单位支付。
8、凡专业技术人员出版专著，所需经费由所在单位给予扶持。
9、各单位对中级以上的专业技术人员建立培养、使用档案，并于每年年底向组织人事部门报告人才培养、使用情况。
二、引进外地人才
（一）引进范围
1、带项目、资金、专利技术、科研成果投资办厂或合作办厂的人才。
2、专业技术人员　年龄在30－40岁左右，具有高级专业技术职务的人才或具有大专以上学历、中级以上专业技术职务，有一定成就的医疗、新闻、建筑、高中教师、企业管理等各类人才。
3、高等院校毕业生　我市经济和社会事业发展急需的大专以上的优秀毕业生。
4、技术人才　紧缺专业中具有一技之长的人才或能工巧匠。
5、乡土人才　在农作物育种、种植、畜禽饲养等方面有一技之长的人才。
（二）引进方法
1、引进人才，可以通过推荐、自荐和招聘等方式进行；
2、引进人才，可以采用调入、定期聘用或兼职等形式。引进的人才可以到用人单位担任高层管理和技术职务或任顾问、咨询专家，也可进行技术指导、技术承包，管理技能与非专业技术合作、研究开发以及成果转让。人才可自办、合办企业，也可以以发明专利和技术为股本到企业投资入股。
3、事业单位引进人才时由单位呈报，政府人事部门审定并办理相关手续；非公有制企业、国有企业、集体企业可自主引进，报人事部门备案。
（三）引进外地人才的政策
1、凡具有中专以上文化程度的外地各类人才，均可在我市先落户口，后联系工作单位，也可通过市人才流动服务中心办理人事劳动代理手续，进入市人才劳动力市场自主择业。
2、引进的人才，因原工作单位不同意调出，造成辞职、辞退的，引进后承认其原有身份，工龄连续计算，建立人事档案。
3、凡自带技术、项目、资金等来我市投资办企业的人才和其他经考核合格的各类人才，本人及其家属子女是农业户口的，可直接办理农转非手续。
4、凡符合引进范围急缺专业的人才，经考核批准来我市工作，不受专业技术职务限额的限制。可按相应的任职资格直接聘任专业技术职务，对其中的优秀人才，可破格晋升高一级专业技术职务。
5、凡夫妻双方一方有本市户口的专业技术人员，另一方可通过市人才流动服务中心办理人事劳动代理手续到各类企业或各类经济实体就业。
6、凡通过技术入股、承包经营、资金投入、专利转让的外地各类人才，均可采取“迁户自愿、身份保留、来去自由”的政策来我市工作。
7、对于引进的带成果、带项目的人才，允许其将成果作为投资股本、创办高新技术企业或与企业合作生产。以专利发明、专有技术等要素参与企业收益分配的，其作价的金额占注册资本比例一般在20%，经双方协商可达35%。
8、建立科技人才公寓，对我市急缺专业，经考核批准来我市工作的硕士学位以上的人才和正高级职称的专家、学者，由受益单位无偿提供100m 住房一套。
9、医疗、新闻、建筑、高中教师、企业管理等专业领域中急缺的高层次专业技术人才来我市工作，既可专职，也可兼职；既可调入，也可借用，也可短期聘用，其待遇按有关政策规定确定。
10、凡引进急缺专业的本、专科毕业生，到各类企业工作，试用期一年，经考核合格，由用人单位原则上按本科毕业生2万元，大专毕业生1万元给予生活安置费；对引进的中、高级急缺专业技术人才和管理人才到各类企业工作，试用期一年，经考核合格，由用人单位原则上给予3万元的生活安置费。用人单位根据所做贡献大小发给效益工资。
11、各类专家采取不同形式在我市开展技术服务、组织技术攻关、提供技术信息、进行技术指导、担任经济技术顾问或参与管理和决策而取得明显经济效益的可根据效益，由受益单位给予一次性奖励；对被聘请为经济技术顾问的专家，在聘期内由聘用单位根据贡献和效益发给津贴；对来我市进行技术咨询、学术交流等活动的专家，由邀请部门给予一定的报酬，并按规定报销往返差旅费。连续工作时间在一个月以上的，由邀请单位每月另外发给1000元以上的津贴。
12、凡引进的各类人才，可享受本规定稳定现有人才的有关优惠政策。
三、建立人才的培养激励机制
1、对有发展潜力的中青年干部和专业技术人员，从改善班子结构、单位专业需求和调整专业技术队伍结构出发，有计划、有针对性的进行培养锻炼，选送他们到一些高等院校和科研院所学习深造，或选送他们到经济发达地区挂职锻炼，提高全面工作素质。
2、设立“嘉峪关市人才功臣奖”，对在我市科技发展和经济建设中做出突出成绩的各类人员，市人民政府实行奖励制度(评选标准另定)，每三年评选一次，每次设一、二、三等奖，一等奖奖金3万元，二等奖奖金2万元，三等奖奖金1万元。
3、设立“人才推荐伯乐奖”。凡为我市积极引进各类人才，所引进的人才为我市科技发展和经济建设做出突出成绩者予以奖励，每三年奖励一次，每次设一、二、三等奖，一等奖1万元，二等奖5000元，三等奖2000元。所需资金由受益单位支付。
4、对做出突出成绩或重大贡献的各类人员，可载入《嘉峪关市志.人物篇》，并在嘉峪关市内明显位置按贡献予以树碑立传。
5、鼓励本市籍的应往届本科统配生、研究生回本市工作，优先推荐就业，做好人才储备。在企业就业的，除领取企业正常工资外，另由市财政给予二年的生活补助费，研究生每月800元，本科生每月500元。
6、对自谋职业的大中专毕业生，由市政府给予一次性的自谋职业补助金，按国家计划内统一分配的大中专毕业生每人1000元，非统配生每人800元。
四、附 则
1、凡现有和引进的各类专业技术人才，均享受省委、省政府《关于进一步做好人才开发工作的决定》中相应的政策规定。
　　2、本规定自发布之日起实施，原制定的《嘉峪关市人才开发若干政策规定》同时废止。
3、本规定由市人事局负责解释。