许昌市人民政府关于印发许昌市魏都区集体建设用地使用流转管理试行办法的通知
河南省许昌市人民政府
许昌市人民政府关于印发许昌市魏都区集体建设用地使用流转管理试行办法的通知
许政〔2003〕17号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
现将《许昌市魏都区集体建设用地使用流转管理试行办法》印发给你们，请遵守执行。
二OO三年四月十二日
许昌市魏都区集体建设用地使用流转管理试行办法
第一章总则
第一条为了推进集体土地使用制度改革，促进非公有制经济的发展，优化配置土地资源，培育和规范集体土地市场，维护集体土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》和有关法规政策，结合实际制定本办法。
第二条本办法适用于许昌市魏都区行政辖区内的集体土地（城市建成区内依法按国有土地管理的原集体土地除外）。在土地利用总体规划确定的非农业建设用地范围内，符合城市、村庄和集镇建设规划的集体建设用地均可依照本办法使用或流转。
第三条集体建设用地包括存量建设用地和依法办理农用地转用审批手续后新增的集体建设用地。
所有集体建设用地的使用和流转要在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量和依法保护农民土地财产权的前提下，实行有偿使用，有限期流动，并通过公平、公开的有形土地市场，进行依法交易，统一管理。
第四条本市魏都区行政辖区内集体建设用地使用流转管理及监督工作由市土地行政主管部门负责，其所属的魏都国土分局直接管理。需进行审批的，依法审核后上报审批。
为了规范集体建设用地使用和流转工作，魏都国土分局可建立集体建设用地使用流转有形交易市场，具体承办集体建设用地使用流转交易的代理服务工作。
第五条集体土地所有权分别属乡（镇）、村集体经济组织以及村民小组农民集体所有。农民集体所有的土地应依法办理土地登记，核发证书，确认土地所有权。
村以下集体经济组织的集体土地须经该集体经济组织三分之二以上成员（或成员代表）同意后方可流转。
各类集体土地所有者法律地位平等。严禁乡（镇）或村擅自截留属于村或村民小组所有的土地收益。
第二章集体建设用地的使用管理
第六条本办法所称的集体建设用地使用是指在保留集体所有权不变的前提下，经依法批准或经依法处理并补办用地手续的原乡镇企业用地、集体公益事业用地、农民宅基用地等非农业建设用地，以及按批次依法办理农用地转用审批手续的集体土地。
第七条城市规划区范围内集体建设用地或依法办理农转用手续后的集体土地，除公共设施和公益事业建设依法征用外，一般性建设用地可以通过向集体购买、租赁方式取得。规划区以外的集体建设用地，只要符合规划且经依法批准，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权按出让、租赁或联营、作价入股等方式提供土地使用者使用。但保留集体土地所有权性质的集体建设用地严禁进行经营性房地产开发。
第八条存量集体建设用地通过整理复垦成为耕地，且经验收合格后，经批准可在相关规划功能区置换使用规定面积的集体土地。具体置换办法按有关规定执行。
第九条集体建设用地供应的一般程序为：
（一）使用申请。集体土地所有者与集体建设用地申请使用者持集体土地所有权证、双方签定的使用合同（协议）、集体土地所有者与承包农户的土地补偿协议等材料，向市土地行政主管部门（须经魏都国土资源分局初审后上报，下同）提出书面申请。
（二）用地审批。由市土地行政主管部门审核，报市人民政府审批。其中涉及农用地转用的，依法上报有批准权的人民政府批准。
（三）登记发证。集体建设用地使用申请者凭批准文件，向市土地行政主管部门申请办理土地登记，领取集体建设用地使用证书。
第十条集体建设用地实行有偿使用制度，其租金标准可参照政府公布实行的年租金标准确定。
第三章集体建设用地流转管理
第十一条本办法所称的集体建设用地流转是指土地所有权不变，其使用权经过批准，采用转让、出租、置换、联营和作价入股等形式，实现土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为。
第十二条集体建设用地转让是指集体土地使用者将一定年限的集体建设用地使用权转移给建设用地使用者使用，双方签定《集体建设用地转让合同》，并向转让方一次性支付补偿的行为。但转让期不得超过原土地承包年限或法律规定的最高出让年限。
第十三条集体建设用地出租是指集体土地使用者将一定年限的集体建设用地使用权租赁给建设用地使用者，双方签定《集体建设用地出租合同》，并由建设用地使用者逐年缴纳土地租金。租赁年限一般为3—10年，可一次性确定租赁年限内的租金标准。
第十四条集体建设用地联营和作价出资（或入股）是指集体土地使用者将一定年限的集体建设用地使用权为条件，以联营或入股等形式投入到与集体建设用地使用者共同举办的企业，双方签定《集体建设用地作价出资（入股）联营（合作）合同》，并按各自出资额或股份享有权利，也可按约定分配利益。
第十五条集体建设用地置换是指集体建设用地使用者将原权属合法的存量集体建设用地在相关规划功能区置换使用面积相同集体土地，实现土地的集约合理利用。置换使用建设用地可根据各自的土地价值进行补偿。
第十六条集体建设用地的流转，必须取得集体土地所有者的书面同意后方可实施。流转双方应签定必要的合同或协议。
第十七条集体建设用地流转的，其地上建筑物、构筑物随之转移。地上建筑物、
流转的，所占用范围内的建设用地同时流转。
集体建设用地使用期限从批准之日起计算；多次流转的，使用期限最长为流转后的剩余年限。
第十八条集体建设用地流转的一般程序。
土地使用者依法有偿取得的集体建设用地使用权或依本办法流转取得的集体建设用地使用权的流转程序为：
（一）依法取得集体建设用地使用权的土地使用者将宗地条件和流转要求在土地有形市场挂牌，采用招标拍卖或协议方式确定用地者、土地收益等，并达成流转协议；
（二）双方达成协议后，向市土地行政主管部门申请土地变更登记。
土地使用者原无偿使用的集体建设用地（包括宅基地）流转的程序为：
（一）流转申请。土地使用者持集体建设用地使用权证、集体土地所有者同意流转的书面意见等材料，向市土地行政主管部门提出流转申请。
（二）流转审批。有关材料经市土地行政主管部门审批同意，发放集体建设用地转让、出租、置换、联营、作价入股或抵押批准书。
（三）达成流转协议。土地使用者取得流转许可后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌，采用招标拍卖或协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等，双方达成流转补偿协议。
（四）变更登记。流转双方持有关批准文件，办理集体建设用地使用权变更登记手续。受转方领取集体建设用地使用证书或他项权利证书。
第十九条鼓励农村村民住宅向城镇和中心村转移，集中兴建住宅小区，原依法取得的宅基地可通过置换进行流转。农民宅基地也可直接进入市场流转，但应按一户一宅、法定面积严格执行。农村村民出卖、出租房屋后，不得重新审批宅基地。
第二十条土地行政主管部门应当建立规范的土地交易市场，公布交易地块的用途、面积、价格等信息，提供交易服务；政府及有关部门要做好集体建设用地定级估价工作，建立集体土地定级估价体系，并根据市政府公布的基准地价，公布流转交易的最低保护价。
第二十一条土地使用流转合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当按合同约定提前申请续期，除根据社会公共利益需要征用或收回该幅土地的，应当予以批准。经批准予以续期的，应当重新签订土地使用权流转合同，依照规定支付价款。
土地流转合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但按照前款规定未获批准的，土地使用权由土地所有者依法收回。其地上建筑物和附着物按流转合同约定给予适当补偿；合同未约定的，由双方协商解决。
第二十二条集体建设用地的使用和流转，应服从国家依法对集体土地的征用。因国家建设、公共利益的需要以及法律法规的规定，对集体建设用地依法征用的，集体建设用地所有权转为国家所有，原集体建设用地使用的相关合同随即终止。
第二十三条因农村集体公共利益的需要，集体土地所有者报市土地行政主管部门审核，经市人民政府批准，可以提前收回集体建设用地使用权，但集体土地所有者应根据土地使用的年限和开发、利用土地的实际情况等因素给予集体建设用地使用者相应的补偿。
第四章集体建设用地使用流转的收益分配
第二十四条集体建设用地使用者向集体土地所有者缴纳的土地收益（或租金），遵循“谁所有、谁收益”的原则，主要用于对原承包农户的补偿、土地资源的保护开发、基础设施和公益事业建设以及本集体经济组织范围内成员的社会保障。
第二十五条集体建设用地使用按合同约定或按政府公布的年租金标准收取；集体建设用地流转的土地增值收益，由流转方或合同约定的缴纳人按国有土地增值税征收标准，向市、区人民政府缴纳。
第二十六条集体土地流转实行入市交易，交易市场在征得流转双方同意的基础上，按流转合同签订的土地收益收取代理服务费。
第五章监督检查
第二十七条擅自改变土地用途和提高容积率的，由市土地行政主管部门责令其补办手续，补缴土地收益。
第二十八条集体建设用地未经批准流转的，由市土地行政主管部门责令限期改正。逾期仍不改正的，按非法转让查处。
第六章附则
第二十九条国家或省对集体建设用地使用流转有规定的，从其规定。
第三十条集体建设用地的抵押，按有关规定办理。
第三十一条各县（市）人民政府可按照本办法制定当地的试行办法。
第三十二条本办法由许昌市国土资源局解释。
第三十三条本办法自发布之日起施行。
关于对举报线索的评估、研判和管理
景县人民检察院 张海鹏
摘 要：举报线索是检察机关惩治犯罪，开展侦查工作的基础，而举报线索的管理，不但关系着检察机关处理职务犯罪的效率和质量，也关系着举报人对检察机关的信心和举报积极性。针对举报线索目前存在的问题，河北省景县人民检察院多措并举，加强对举报线索的评估、研判和管理，改进和创新举报线索的管理，规范举报线索管理机制。
关键词： 举报 线索 评估 管理
控告举报是国家赋予人民群众控告犯罪、打击犯罪的一项重要权利，是依法维护公民合法权益的有效途径，也是化解社会矛盾的重要渠道。因此，控申工作与社会的和谐稳定密切相关。目前，举报中心仍是检察院获取案件线索的重要途径之一。据统计，近三年景县人民检察院受理的职务犯罪案件线索中有70%来自举报中心。近年来，我院积极探索举报线索科学规范管理机制，实行线索动态管理，公开线索初查进程，有效提高了案件质量和办案效率，促进了社会和谐
一、加强对举报线索的评估
《刑事诉讼法》第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案。”由此可见，举报线索审查是立案的前提，属刑事诉讼范畴。对举报线索价值进行评估，符合刑事诉讼的基本原则和我国现代司法的基本价值取向。
1、符合诉讼及时原则。当前我国仍处于社会主义初级阶段，司法资源相对紧缺，对举报线索不分轻重缓急，件件平均组织力量初查，难免会造成司法资源的浪费。而且平均配置司法资源，也是对重大价值举报线索的漠视，有违诉讼效率原则，查办效果也不理想。举报线索价值评估机制提供了一个相对客观的程序，根据众多项目科学评估举报线索价值，将其区分等级，分清轻重缓急，合理配置查办力量资源，解决了重大价值举报线索查处不及时的难题，加快了举报线索分流，为领导决策及正确处理举报线索和初查办案提供了科学依据，有效提高了诉讼效率，符合诉讼效率原则。
2、符合程序公开原则。公开是公正的前提，只有通过公开的机制，接受社会监督，才能充分保障当事人的合法权益，防止司法腐败和权力滥用，实现诉讼公正。检察机关对举报线索的处理有其需要保密的一面，但有其需要公开的一面。从举报人角度而言，他们享有知悉查办案件进展的权利，这就要求检察机关办理的案件，应当呈现出必要的公开度；从检察机关的角度来说，将初查工作置于人民群众的有效监督之下，不仅有利于增强办案工作的透明度，缩小司法与群众的距离，同时也有利于增强群众对检察机关依法办案的认同，起到抑制司法腐败和保障人权的作用，达到提高执法水平和办案质量的目的。“阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察”。举报价值线索评估机制导入公开机制，将举报线索的受理、初查及处理结果等进程全程公开，主动接受人民群众的监督，使检察人员无形中产生一定的压力，促使其严格遵循诉讼程序的要求，维持客观公正的立场，从根本上提高了法律程序的公信力，树立了法律的权威。
3、符合程序正义理念。正义不仅应当实现，而且应当以正当的程序实现，以防止执法者的随意性。程序公正是实体公正的前提和基础，程序正当是实现法治抵制人治的必然要求，如果不能从程序上保证公平、正义，那种所谓公正的实体裁决是没有保障的。正当的法律程序，对于限制随意性、化解矛盾、缓解冲突、满足需求、补救权利、防止权力滥用、树立司法队伍形象，都有十分积极的作用。从司法实践上来看，也应该是揭露犯罪在前，惩罚犯罪在后，即程序法在前实体法在后。举报线索价值评估，正是顺应了这一理念，它为举报线索的处理提供了一套科学、客观的程序，大大减少了处理过程中的人为因素，在一定程度上对办案人员的自由裁量权进行了限制，使举报线索处理人员能处于更加公正的地位，避免了先入为主的倾向性，突出了程序公正保障实体公正的重要作用。同时，该制度的实行，使检察人员更加平等的对待每一件举报线索，更加平等的对待每一个举报人，在打击犯罪的同时尊重和保障人权，在追求实体正义的同时注意实现程序公正，从而更加符合程序正义的一致性要求。
4、切合公正、文明、平和的现代司法价值取向。公正是法律的核心价值，强调程序公正与实体公正的统一；文明执法是社会主义和谐社会对执法工作的基本要求，是社会主义政治文明的进步和体现；平和执法是司法观念的更新，有利于化解矛盾纠纷、促进和谐发展。我国宪法已将国家尊重和保障人权载入宪法。举报线索价值评估机制把公正与效率作为自己的追求目标，更加注重尊重和保障人权，更加注重程序公开和文明执法，更加注重以法律手段化解社会矛盾、促进社会和谐，使检察人员更加忠诚、一贯、平稳地履行职责，更加客观、周全、审慎、平和地执法办案，体现了依法治国的客观要求，切合了公正、文明、平和司法的价值取向。
二、强化举报线索的管理
近年来，群众举报已成为检察机关查处职务犯罪案件的主要来源，检察机关通过群众举报也查处了一大批有影响的案件，在群众中树立了较高的威信。但也有不容我们乐观的是，有不少举报线索并没有得到积极有效查处或即便查了效果也不怎么理想，究其原因，认为有以下几方面的原因：
1、匿名举报较多，实名举报较少
从2010年至今，本院举报中心接受的165件举报线索中，实名举报仅占举报线索总数的15%，大部分是匿名举报。之所以出现这种情况大致有以下几方面原因：一是举报人害怕实名举报会暴露身份，怕因举报而遭受打击报复；二是举报线索真伪混杂，举报人自己没有掌握真凭实据，仅仅是道听途说或个人怀疑，怕司法机关追究其“诬告、陷害”的责任；三是举报人举报动机不单纯，出于个人目的，不敢暴露姓名。总体来看，匿名举报线索大部分举报问题质量不高，可查性较差，查处难度较大。
2、举报线索过于笼统，质量不高
在接受的举报线索中，很多都是主次不分明，一封举报信很大篇幅都是在描述群众如何不满，在揭露犯罪事实方面却写的很笼统，很含糊，如：有的是犯罪主体不具体，举报材料是对单位领导或整个单位，没有指明谁是犯罪嫌疑人；有的是犯罪内容不具体，只说了举报单位的财务账目混乱，财务不公开，存在这样那样的问题，但是没有一件具体的事；还有的是情节不具体，尤其是侵权渎职举报线索，很多是只举报行为，没有考虑立案标准。这样的线索查办起来难度很大，直接影响着线索的“成案率”。
3、举报线索存在“体外循环”的情况
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第121条规定：人民检察院举报中心统一受理、管理举报线索。本院检察长及其它部门或者人员对所接收的犯罪案件线索，应当及时批交或移送举报中心。实践中仍存在举报线索“体外循环”的情况，举报、自侦部门因职能范围不同各自占有线索资料，如自侦部门收到举报线索或者在办案中自行发现了举报线索，因为怕泄密所以没有及时交举报中心登记或备案。这种职能分离、“各自为政”的格局，导致两个部门在分流、审查、管理举报线索等工作上不能做到有效衔接，不利于线索的甄别和利用。
三、改进与规范线索管理机制
（一）建章立制，保护举报人
1、加强举报宣传，提高群众举报技巧
在举报宣传中，改变以往的宣传内容，在宣传法律知识的同时侧重于宣传举报方法、举报技巧、如何书写举报材料、如何提高举报质量等。同时从关注民生、保护民生的角度，宣传举报途径、实名举报的重要性以及检察机关严格保密、保护举报人的举报工作制度，消除顾虑，鼓励实名举报，引导群众正确举报、实名举报和放心举报，使每一个举报线索都能发挥最大价值
2、多措并举，做好举报线索保密工作
群众举报最大的顾虑就是怕身份泄露，遭受打击报复。为了最大限度保护举报人，检察机关可以采取多种措施，做好举报线索保密工作。首先，在接待环节，设置单独的接待室或其他采取保密和安全措施的场所接待来访举报，也可以根据举报人意愿选择接待地点。在接听举报电话时，设专人接听，并配备涉密录音、传真设备。其次在受理环节，设专人受理并将信息输入设密的线索受理台账中，根据线索性质、举报质量及可能遭受的危险程度，将线索划分为一般保护和特殊保护，分别采取加密措施。再次，在处理环节，实行三级审核程序：先由专人审查处理，再报举报中心负责人审核，最后由分管检察长审批，开展初核工作时不接触举报人，不泄露举报人信息及举报内容。
3、完善举报工作实施细则
为使举报工作更规范明确，有必要制定专项工作实施细则，如制定网上举报、电话举报、来信来访举报、初核、举报奖励等专项举报工作的实施细则，规定在初核举报情况时，不得出示举报材料原件或复印件；在开展宣传、奖励举报工作时不得泄露举报人信息；不得公开举报人的姓名、单位、家庭住址；不得将举报材料和举报人的有关情况透露或者转给被举报单位和被举报人；接听、处理举报电话时，不得泄露举报内容及举报人信息；不得私自摘抄、复制、销毁举报材料及电话记录；禁止在非涉密载体上复制、保存举报线索等。对举报人因举报遭受打击报复，经调查属实，构成犯罪的，依法追究相关人员刑事责任；同时，对利用举报捏造事实，诬告陷害他人构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（二）强化措施，完善举报线索管理
1、严格实行举报线索统一管理，规范实务操作流程
根据《人民检察院刑事诉讼规则》的要求，举报线索应当由举报中心统一管理，即使是其他部门或人员接收的，也应当移送举报中心受理审查。在管理线索时，严格实行统一管理，规定未经登记或备案的线索，一律不得进入初查程序，使每一件线索在举报中心都“有据可查”。在实务操作中，实行专人管理，负责登记、移送、催办、答复等各项工作。建立专门的电子台账，逐件登记，并针对举报方式进行归档分类，如分为来信举报、电话举报、网络举报、来访举报等等，利于统计和查找。在此基础上，根据举报线索的特点及轻重缓急分为不同的级别。如将举报线索划分秘密、机密、绝密三个级别，分别确定线索的保密措施。规范查阅、借用审批手续，做到清楚明了，严禁泄露与销毁。引进办公软件，建立举报线索管理信息数据库，使举报线索的分流移送、交办、督办、结果反馈及结果查询等步入信息化管理机制。在该数据库中设置权限，做好保密工作，对线索处理情况进行监督制约，防止举报线索丢失、泄密或压案不办、瞒案不报。建立缓查、备查线索数据库。举报中心对举报线索实行细化管理，对于侦查部门决定缓查的举报线索，需报举报中心备案，侦查部门每月向举报中心通报情况。举报中心将缓查的线索单列出来，建立缓查线索数据库，便于跟踪管理与监督；对于侦查部门认为尚不具备查处价值需存查的举报线索，需报检察长批准退回举报中心留档备查，举报中心建立备查线索数据库，做好登记、监管工作。
2、定期开展线索清理工作
举报中心与自侦部门一个月开展一次线索清理工作，尤其对存档备查的举报线索进行二次审查、筛选。对清理出来的线索，逐件审查，认为应当初查的，要及时汇报，移送相应部门办理，跟进后续催办工作，定期通报办理进度。对于缓查超过一年的举报线索，举报中心将报告检察长，建议启动初查程序或由侦查部门负责人向检察长说明继续缓查的原因。对于存查的线索，举报中心在清理时，负责对线索进行资源整合，整合后认为该线索已具有可查性，便及时报告主管检察长，经主管检察长审核后报检察长批准，移送侦查部门。通过线索清理工作，有效地杜绝了部分线索存而不查、存而不用、的现象，提高了侦查部门的工作效率和线索成案率。
3、完善举报线索研判、评估机制
建立以检察长为负责人的评估制度，制定评估的方法和流程，先由是控告申诉检察科对线索做出初步评估，再交由主管检察长审阅，最后由检察长做出最终结论。控告申诉检察科在进行评估时要召开评估会议，对零散的案件线索进行分析研究，将模糊的线索清晰化，特别是从只言片语或琐碎的细节中找出突破口，从线索反映的问题的合理性、可能性入手，进行价值判断，从而对查处必要性、查处时机、查处方式等进行初步评估，理性分析后确定线索处置方案。在整个评估过程中，充分发挥集体智慧，运用各种信息，使举报线索的审查更严格，评估更科学。
４、严格落实奖励机制，积极营造举报氛围
对举报线索经查证属实，被举报人构成犯罪的，给予举报人相应的物质奖励。通过落实奖励机制，可以使举报人合法权益得到充分保障，提高群众举报积极性，又可以弘扬社会正气，增强群众对检察机关的信任与支持，营造一个良好的举报氛围，进一步推动举报机制的良性发展