领会现代许可理念, 创新工商行政管理
立民
今年7月1日施行的《行政许可法》，是世界上第一部单独制定的行政许可法。这部行政许可法，是中国社会深刻转型的必然产物，它体现了三个文明的发展成果。《行政许可法》创新了行政许可理念，推动了整个行政管理体制的革命性变革。无疑，也将给工商行政管理工作带来新的挑战。
一、《行政许可法》的理念创新
1、服务行政理念
《行政许可法》将保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，作为自己的立法宗旨，将便民、高效、提供优质服务，作为实施行政许可的基本原则。同时，《行政许可法》规定了许多方便申请人的许可方式和制度，强调了行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，原则上不收取任何费用。这些规定，体现了行政许可设定和实施中的服务行政理念。
长期以来，政府习惯于计划、审批、许可的方式管理经济事务和社会事务，而在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者。无论规则的制定还是市场的监管，都是为市场、企业、公民提供服务。从而，政府的管理目的转向纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”，管理方式也应由指挥经济变为服务经济。服务行政理念在行政许可立法上的确立，是社会主义市场经济发展的内在要求，也是人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强的现实反映。
2、有限行政理念
《行政许可法》只允许对直接关系国家安全、公共安全、人身健康与生命、财产安全、有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置、公共利益的垄断性企业的市场准入等事项设定行政许可（第十二条）。即使是上述事项，也不一定都设行政许可。凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的，可以不设定行政许可（第十三条）。《行政许可法》的这一规定，限制了政府规制人们社会生活和经济生活的范围，确立了有限行政的现代行政理念。
在计划经济条件下，大事小事都要经政府审批、许可，政府的职能无所不包。这种全能政府的管理模式，限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性、创造性的发挥。市场经济条件的深入发展，要求合理界定政府职能，要求政府从“不该管”、“管不了”、“管不好”的事情中退出。有限行政的行政理念，是经济转型的必然要求。《行政许可法》限制行政许可事项的范围，充分体现了法治政府减少规制、放松规制的要求。法律通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。
3、公平行政理念
《行政许可法》把规范许可程序作为立法的重要目标，规定了一系列保障公正、公平的规则和制度，主要有：（一）将公平、公正确定为行政许可的基本原则，规定行政机关对任何许可申请人应一视同仁，凡符合法定条件和标准的，均应平等给予获得行政许可的机会，不能厚此薄彼（第五条）；（二）对于有数量限制的行政许可，如有两个或两个以上的申请人均符合法定条件和标准，法律要求行政机关根据受理申请的先后顺序予以许可，或者通过招标、拍卖、统一考试等公平竞争的方式确定被许可人（第五十三条、第五十七条）；（三）行政机关审查行政许可申请，发现许可事项直接关系第三人重大利益的，应当告知第三人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取申请人、利害关系人的意见（第三十六条、第四十七条）。上述规定，体现了公平行政理念。
公平行政理念，反映了市场经济条件下政府角色的合理定位。政府的“裁判员”角色，要求政府确立实施行政许可的公正、公平程序，防止偏私、歧视，杜绝不平等对待。
4、透明行政理念
《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制。首先，法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开，不允许暗箱操作；其次，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效；此外，行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相对人申请，行政机关要为之举行听证；最后，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。
透明行政是公平行政的自然延伸，公开、透明的原则及其制约机制，对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力，建设廉洁政府具有重要意义。
5、高效行政理念
《行政许可法》将效率原则规定为实施行政许可的基本原则，并为此确立了一系列相应规则和制度，主要有：（一）省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准，根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；（二）行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理（所谓“一站式服务”）；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理（所谓“政府超市”）；（三）申请人申请行政许可，其提供的申请材料存在可以当场更正的文字错误、计算错误一类错误，行政机关应要求申请人当场更正，不得以申请材料存在此种错误为由拒绝受理；申请材料不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当一次性告知申请人补正；（四）如果申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出决定；如不能当场作出决定，则应在法定期限（一般为20日，特定情形为45日）内作出决定，法定期限内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，至多可延长10日，属特定情形的可延长45日。这些原则和制度，充分体现了高效行政的公共行政理念。
由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，一些政府机关在实施行政许可行为时，不是尽可能为相对人提供方便、快捷、高效的服务，而是设置种种繁琐的程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至更长的时间。《行政许可法》的实施，对于消除行政机关推诿、拖拉、办事效率低下，建设高效政府，无疑将起重要作用。
6、责任行政理念
稳定性、可预期性是法的一个基本特征，理性的法律应该为人们的行为提供合理的心理预期。《行政许可法》明确，行政相对人依法取得行政许可后，行政机关不得擅自撤销、变更或注销其许可；当行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益需要，行政机关虽可依法变更或者终止已经生效的行政许可，但对由此给行政相对人造成的财产损失应依法给予补偿（第八条）；撤销违法的行政许可决定，可能对公共利益能够重大损害的，不予撤销。撤销因行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可决定，致使被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿（第六十九条）。《行政许可法》的上述一系列规定，第一次以国家立法的形式肯定了信赖保护原则，确立了责任行政理念。
责任行政理念，要求政府要建立行政许可实施的内部责任制度，更重要的是，责任行政理念坚信法治政府是诚信政府，要求健全信赖保护的程序机制。
二、适应现代许可理念, 改革工商行政管理
工商行政管理，是政府经济管理的重要组成部分。《行政许可法》的理念创新，将对现有工商行政管理规章、制度、工作机制产生的深远影响。工商行政管理工作必须适应现代行政许可理念。
1、坚持便民原则，建设服务型工商。行政许可法规定的便民的原则，要求政府在行政管理过程中要做好服务。就行政审批的实施而言，网上受理、网上年检、网上审批是体现便民原则的现代审批方式。我们目前的受理方式和受理条件，还不能完全适应。需要尽快开通对外的审批（包括年检）专用电子邮箱；将各种通信地址和有关号码通过媒体向社会公布；在操作流程、设备要求和审批人员业务素质等方面制定应对方案，逐步配套。就管理和服务的关系而言，我们不应把管理和服务对立起来，谈服务，就放弃了一些原则，谈管理，就淡化服务。
2、树立有限政府观念，对行政审批事项应减尽减。在我们工商系统执行的审批事项中，有些属于企业自主决定就能加以规范的事项，有些是采用事后监督等方式能够解决的事项，有些则属于市场竞争机制能够有效调节的事项。我们要用改革的的眼光看问题，要用发展的眼光看问题，对不符合审改方向、不符合《行政许可法》精神的审批事项，能取消的，先行取消，不予执行，以适应建设“服务型工商”，进一步优化经济发展环境的要求。
3、尊重当事人权利，保证公平行政。遵循正当原则，认真对待当事人在行政许可程序中的陈述、申辩权。发现许可事项直接关系第三人重大利益的，应当告知第三人。对申请人、利害关系人的陈述和申辩，应当充分听取。对行政许可行为，工商机关没有听证过。急需对照《行政许可法》的要求，及早研究听证的具体范围、形式以及程序，并组织实施。
4、适应透明行政要求，进一步完善行政执法公示制。2001年我省工商系统推行了行政执法公示制，但要求公示的内容，限于办理审批需要提交的材料目录。下一步，需要进一步完善行政执法公示制，对有关许可事项的依据、条件、数量、程序、期限以及申请书示范文本，也要按照《行政许可法》的规定，进行公示。
5、力避内部程序外部化，提高行政效率。多个内部机构实施行政审批的情况，在工商系统仍有存在。比如，广告企业的年检，目前的做法是企业先去广告处，然后再到个体处。年检企业需换营业执照或需要先变更才能通过年检时，也牵涉到不同处室的协调问题。需要加强协调，确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
6、树立“诚信工商”观念，慎重行使撤销权。依据信赖保护原则，公民、法人对政府承诺的合理信赖，应受保护；如果政府改变对公民、法人的承诺，不论什么原因，应当有所补偿。即使有法定理由，或者原来许可的情况发生重大变化，也要对公民或法人的损害给予补偿。在我们的实际工作中，随意撤撤销工商执照的情况，仍时有发生。贯彻《行政许可法》，对违法的行政许可事项，基于保护公共利益的需要，该撤销的，予以撤销；撤销可能对公共利益能够重大损害的，不予撤销；可以撤销可以不撤销的，综合考虑许可决定违法的性质、程度，引起行政许可决定违法的原因等因素，实事求是地予以决定。违法行为存续时间较长的，首先要考虑责令改正、促其整改。任意行使行政职权，随意撤销行政许可决定的行为，应坚决杜绝。



（作者单位：江苏省工商局）


合同法理论在悬赏广告中的适用

夏立彬


悬赏广告在日常生活较常见，各级法院受理悬赏广告类型的案件也日益增多，悬赏广告法律性质在理论界引起各种争议，悬赏广告的法律适用在司法实践中也存在不同的意见。这是由于我国立法上的缺陷，没有悬赏广告这方面的法律规定而引起的。在新《合同法》未有施行前可适用《民法通则》中有关合同之债的规定来处理。新《合同法》施行后，《合同法》中的“要约、承诺”等制度可为悬赏广告在司法实践中提供了依据。
关于悬赏广告性质的认定，主要存在两观点，即契约说和单方法律行为说。契约说认为，悬赏广告不是独立的法律行为，而是一种契约(合同)，因为广告人对不特定的人所提出的条件为一种要约。此要约因一定的行为的完成而成悬赏合同，我国多数学者持这种观点。为此，我国有关专家曾借鉴国外立法例在起草的《中华人民共和国合同法(建议草案)》第二章第一节的第13条规定了悬赏广告的内涵、数人完成指定行为时报酬请求权、悬赏广告撤销等内容。日本及英美法系各国多数学者认定悬赏广告是一种契约。例如，日本民法典第529条的规定“以广告声明对实施一定行为人给予一定报酬者，对完成该行为者，负给付报酬的义务”。单方法律行为说认为，悬赏广告一种单独法律行为，广告人对完成行为的人单方面有支付报酬的义务，而不需要完成和为的人作出承诺。其有利之处是不具备主体资格的人(指限制行为能力和无行为能力的人)都可以在完成广告所指定的行为以后成为对广告享有报酬请求权的人，并且可以减轻行为人(或相对人)的举证负担。它还指出采用契约说存在以下几方面的漏洞：第一是对事先不知道广告内容者完成特定行为后是否享有报酬请求权的问题；第二是广告人可以在相对人交付悬赏行为成果之前撤回或撤销其要约、变更要约的内容，这显然对相对人(行为人)不利；第三，相对人是否可以适用同时履行抗辩权原则。这种观点为德国及台湾的多数法学家所主张，我国的法学专家王利明、马强等人也持此观点。例如，德国民法典第657条规定“通过公开的通告，对完成某行为，特别是对产生结果悬赏的人，有向完成行为的人给付报酬的义务，即使行为人完成行为时，未考虑到此悬赏广告者，亦同。”
笔者认为，悬赏广告不是单方法律行为，而是一种契约。下面结合合同法相关理论，阐述如下意见以驳单方法律行为说对契约说所指出的漏洞：
1、悬赏广告对其本身性质来讲是一种特殊的要约。(1)《合同法》第21条规定“承诺是受要约人同意要约的意思表示”、第25条规定“承诺生效时合同成立”。在悬赏广告中广告人发出悬赏之广告实际上是向社会不特定的人发出的一种特殊要约。这种要约发出以后，如果某人一旦完成了悬赏广告中的指定行为，则是对广告的有效承诺，双方就形成了债权债务关系。(2)当然，悬赏广告要约发出后，广告人享有撤销权。例如，德国在民法典第658条规定“悬赏广告可以在完成行为前撤回。撤回仅在以与悬赏广告同样的方式进行通告或者以特殊通知通告时，始为有效”。《合同法》第18条规定“要约可以撤销。撤销要约的通知应当在受要约人发出承诺通知之前到达受要约人”。悬赏广告其本身具有特殊性即合同标的是行为(即悬赏广告中所指定的行为),该行为是承诺和履行合一的行为。撤销权行使可以借鉴日本民法典第530条规定“(一)于前条情形，广告人于无法完成其指定行为者期间，可以用与前广告同样方法，撤销其广告。但是，于其广告中表示了不撤销意旨者，不在此限。(二)不能依前款所定方法撤销时，可以以其他方法撤销。但是，其撤销只对知情者有效。(三)广告人规定实施其指定行为的期间时，推定为抛弃其撤销权。”所以这种撤销权的行使，须在行为人完成悬赏行为之前为之，悬赏行为完成以后表示撤销的，悬赏广告仍然有效。(3)对悬赏广告行使撤销须符合一定的形式要求，即应当采取悬赏广告的同一方式进行或采取绝大多数人能够知道的方式进行。在有效的撤销行为之后完成的悬赏行为，则不发生悬赏广告的效力。例如，德国民法典第658条规定。。
2、悬赏广告是权利义务的统一体。一般来说，悬赏广告权利主体是行为人(即完成悬赏广告中指定行为的人)，义务主体是广告人。双方当事人相互对应，形式相对的民事法律关系，即契约关系。广告人是悬赏广告中特定的一方主体。至于行为人的资格不宜作特别要求，凡是具有民事权利能力，有一定辨识能力的人，都就成为合格主体。《合同法》第47条第1款规定“限制民事行为能力人订立的合同，经法定代理人追认后，该合同有效，但纯获利益的合同或者与其年龄、智力、精神健康状况相适应而订立的合同，不必经法定代理人追认”。在悬赏广告中，广告人给付悬赏报酬予行为人，是合理的，纯获利益的。根据《合同法》第47条的规定，只要行为人完成了悬赏行为，就有权获利报酬，没有必要审查行为人的主体资格。《合同法》第6条规定“当事人行使、履行义务应当遵循诚实信用原则”，第60条第2款规定“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质目的和交易习惯履行通知。协助、保密等义务”。在悬赏广告中，行为人事先不知道悬赏广告的情况下，但在其完成特定行为而交付悬赏行为成果时，广告人应有告知义务，而相对人有接受或放弃悬赏报酬的权利。如广告人不告知悬赏广告内容，则违背了《合同法》第60条规定，属于一种欺诈行为。根据公平诚信原则，行为人有权要求广告人对此承担法律责任。
3、悬赏广告是承诺和履行合一的行为。《民法通则》第79条第2款规定“拾得遗失物、漂流物或者失散的饲养动物，应当归还失主，因此支出的费用由失主偿还”。这是崇尚拾金不昧精神在民法上体现。悬赏广告中，行为人去履行悬赏广告中指定的悬赏行为时，是对悬赏合同的承诺；同样，行为人对悬赏合同作出承诺时，己去完成行为人在悬赏广告中指定的悬赏行为。在悬赏广告中，行为人返还行为成果的义务在先，而要求广告人支付报酬的权利在后。此时行为人不能根据《合同法》相关规定来履行抗辩权，否则，与《民法通则》第79条第2款的规定相悖。

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