中国行政法和行政法学的发展

国家行政学院教授 应松年
一

作为一个重要的部门法，中国行政法与新中国同龄。50年代曾产生了一大批行政法。据统计，1949年至1956年，颁布的行政法规范总数达870件。但1957年以后，这个数字直线下降。1958年为147件，1960年为50件，1966年仅6件。此后的20年间，行政法几乎是空白。

50年代行政法的发展，曾一度引起对行政法学的研究。当时北京的法律院校曾开设苏维埃行政法课程，一批苏联行政法著作被介绍过来，对中国行政法产生了相当的影响。但这一进程至50年代末就中断了。
二

（一）中国行政法的迅速发展，以1978年十一届三中全会为契机。十一届三中全会以后，随着改革开放的逐渐深入，迫切要求加强行政法制建设。这构成了我国行政法发展的经济基础和社会基础。1978年以后，行政立法迅速增加。就内容而言，一方面仍以经济行政法为重点，同时也注意到法制的总体平衡，广泛涉及社会的各个方面。包括政府机构、民政、司法、公安、军事、民族、财政、税务、外资、海关、农林、水利、土地、城建、环保、交通、邮政、劳动人事、商标、文化、教育、科技、卫生、统计等领域，都制定了一些法律。另一方面，还将相当的注意力集中于建立一些重要的、基本的、关系到全局的行政法律制度。这是实践发展的必然要求。其中，对今后行政法发展起重要作用的是1982年的《民事诉讼法（试行）》和1987年1月1日生效的新修改的《治安管理处罚条例》。《民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定，法律规定的行政案件可以向法院起诉，遵循民事诉讼程序；新修改的《治安管理处罚条例》，将1957年旧条例规定对治安处罚不得起诉改为可以提起行政诉讼。由于治安处罚案件数量多，涉及面广，作为被告的公安机关是政府内最有权威的机构；治安行政诉讼的特殊性使民事诉讼程序难以适应，所有这些都为行政法中最重要的立法——行政诉讼法的诞生创造了条件。
（二）从1978年到1989年，与行政法发展相适应，中国行政法学研究也逐步发展起来。

1.1983年法学教材编辑部组织的行政法学统编教材《行政法概要》问世。这是新中国成立以来第一部行政法学教材。该书以总结和概括中国的行政法制实践为基础，同时借鉴各国的有益经验，力图创建中国的行政法学。尽管这部著作存在着某些不足，但它所体现的理论联系实际的学风和新建立起来的体系以及其中的某些章节，对其后我国行政法学的发展产生了深远的影响。我国行政法学研究开始步入正轨。
与此同时，新的行政法学教材和著作不断出版，国外著作也陆续得到介绍。

2.在此期间，各高等法律院校纷纷开设行政法课程。1986年行政法研究会在江苏常州市正式成立，从此行政法学者有了自己的学术组织。同年，在已故著名法学家陶希晋的倡导下，组织在京的行政法理论与实际工作者，成立行政立法研究组，专事起草行政方面的基本法，开创了立法机关组织专家起草法律草案的先河，为行政法学者与实践相结合提供了组织保证。
三

1989年以后，中国行政法和行政法学研究伴随着经济体制改革，建设社会主义市场经济体制的发展而迅速发展，取得了令人瞩目的成就。这些成就主要表现在：
（一）作为行政法基本法的行政诉讼法（1989年）、国家赔偿法（1994年）和行政处罚法（1997年）相继颁行。
行政诉讼法的颁布实施，开创了我国民主法制建设的新局面，是中国行政法发展的里程碑。

1.行政诉讼制度的建立，使公民权益在受到行政权的侵害时能得到切实的保障，这也是市场经济条件下“权利本位”意识增强的必然反映。根据行政诉讼法的规定，公民、法人和其他组织，在认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向法院提起诉讼。人民法院有权对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查，根据事实和法律做出维持、撤销、履行法定职责和变更等不同的判决。

国家赔偿法是与行政诉讼同一类型的法，都以监督行政机关的具体行政行为是否合法为主要任务。不同的是，国家赔偿法进一步规定，当行政机关的具体行政行为违法，侵犯公民合法权益造成损害时，国家要承担赔偿责任。国家赔偿法所建立起来的行政赔偿责任制度，是行政诉讼制度的继续和发展。应该说，赔偿制度的建立，加强了对行政机关是否依法行政监督的力度。

行政诉讼法和国家赔偿法所建立的相应制度，是适应我国民主法制和保护人权发展需要的现代行政法制度。行政诉讼法确立的被告承担举证责任、时限和强制执行的制度，国家赔偿法建立的以违法为赔偿的归责原则、事实行为造成损害的赔偿责任等制度，都是先进的制度。

2.从一定意义上说，行政诉讼法不仅是建立了一项诉讼制度，更重要的是建立了一项民主制度。行政诉讼法不仅保护公民合法权益，更重要的是，它从监督的角度，要求行政机关依法行政。行政诉讼法第一次确立了具体行政行为合法与违法的标准，并规定人民法院有权对违法行政行为予以撤销。正是在行政诉讼制度的推动下，促进了行政机关依法行政的自觉性。在这之后，依法行政的要求常见于各种政府文件，并逐步形成共识，此后的行政立法也更加注意贯彻法律优先原则。自90年代中期，“依法行政”进入政府工作报告，成为各级政府施政的基本方针。从法律渊源上说，这是行政诉讼制度建立以后合乎逻辑的发展。而依法行政正是依法治国的核心和关键。

3.行政诉讼法的实施，要求与之相关的行政法律法规的完善和健全。可以说，1989年以后重要行政立法的研究、起草和制定，都直接受到行政诉讼法的影响。

4.行政诉讼法的颁行，一项新的民主制度与诉讼制度的诞生，在法学领域，尤其是行政法学领域，引起了巨大震动。研究行政诉讼制度的著作如雨后春笋。行政诉讼法学的发展，又要求和带动了行政法学研究范围的扩大和探讨的深入。

中国现代法治的重要标志之一，是1997年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》。行政处罚法主要是直接规范行政机关如何做出处罚行为，即直接规范行政行为以保证行政机关依法行政的法，但其意义远远超出处罚范围。行政处罚法规定的一系列制度，反映出依法治国、依法行政的许多基本原则，具有极为重要的普遍意义。

1.确定了“处罚法定”原则。处罚法定原则要求行政机关做出的任何处罚行为，必须有法律依据。“法无明文规定不得罚”。第一，行政处罚是直接影响公民人身权、财产权的行政行为。确立处罚法定原则，就意味着一切影响公民人身权、财产权的行政行为都必须有法律依据。从更广泛的意义上说，处罚法定加上最近通过的刑法规定的“罚刑法定”，说明只有在法律明文规定的情况下，公民违法才有可能受到处罚，反之，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。“法无明文禁止即自由”。以法律作为衡量公民是否有“自由”的唯一标准，这是社会主义法治国家最重要的原则和标准。第二，处罚法定原则表明了行政职权的特点：职权法定。行政职权只有在法律授权时，行政机关才能为之；法律没有授权就不得为之。这与公民的权利不同。公民的权利是：凡法律没有禁止的，都可为之。这是依法行政最重要的原则和标志之一。

2.确立了行政处罚的设定原则。根据行政处罚法的规定，对公民人身权、财产权予以处罚的设定权属于法律。只有经过法律授权，其他规范包括行政法规、地方性法规、规章才能设定，且法律授权多少，才能设定多少。在法律已对行政处罚有规定的情况下，行政法规、地方性法规、规章可以具体化，但必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围以内。这一规定的普遍意义在于，明确了我国依法行政的两条基本原则。第一，法律优先原则。一切影响公民权利义务的各级各类规范都必须与法律保持一致。第二，法律保留原则。设定影响公民基本权利的规范，都必须有法律的授权。未经授权，不得设定；其中某些事项，如关于人身权的处罚，其设定权只属法律。其他任何规范都不得设定，法律也不予授权。我们可以将前者称为法律的相对保留原则，将后者称为法律的绝对保留原则。其他规范性文件一律不得设定行政处罚。

3.第一次在法律中对行政处罚的程序做了较为完整的规定。其中特别是第一次在中国建立了听证制度；第一次在法律上明文规定了裁执分离制度。这些规定的普遍意义在于：行政处罚程序是对公民不利处分的典型程序。因此，它对不利处分以及其他一般的具体行政行为的程序都有示范和借鉴意义。听证程序的建立，是我国民主与法制建设中的一大突破。虽然行政处罚法中规定的听证制度范围有限，但可以断言，听证制度必将在我国得到迅速发展，成为推动行政机关依法行政的一项强有力的制度；裁执分离制度的明确规定，将对规范行政行为和反腐倡廉产生深远影响。

从以上论述可以清楚地看出我国现代行政法发展的一条清晰脉络：从建立行政诉讼制度，监督和促进行政机关依法行政开始，进而规范行政机关的行政行为本身，使中国逐步走向行政法治。
（二）与行政法的发展同步，行政法的研究也日趋繁荣。

行政诉讼法颁行以后，有关研究行政诉讼的论文、专著、教材迅速增加，行政诉讼法学已形成为独立的法学学科，并随着行政审判实践的发展，其研究也日益深入。1994年国家赔偿法颁行以后，有关国家赔偿法的论文、专著迅速增加，国家赔偿法正在形成独立的法学体系。

行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法以及其他重要行政法律的颁布实践，大大促进了行政法学的研究。行政法学著作大量出版，尤其是近几年来一批年轻的行政法学者所著行政法学专著不断涌现，显示出行政法学研究正在向纵深发展。行政法学论文已成为法学报刊不可或缺的组成部分，而且拥有了自己的行政法学专门杂志：《行政法学研究》。行政法学理论和实务工作者的队伍不断扩大。行政法学研究正呈方兴未艾之势。
四
内蒙古自治区呼和浩特市人民政府


呼和浩特市政府令第1号



《呼和浩特市民营科技实业管理暂行规定》已经一九九四年四月十四日市人民政府一OO次常务会议通过，现予发布施行。

市长　张国民

一九九四年六月二日


呼和浩特市民营科技实业管理暂行规定



第一条 为了引导、扶植、鼓励我市民营科技实业的发展，充分调动科技人员的积极性，促进人才分流，加快改革开放，加速科技转化，促进经济路上新台阶，特制定本规定。
第二条 民营科技机构是在科技和经济体制改革中产生和发展的，是社会主义科技事业中一支有生力量，是社会主义经济的组成部分。
民营科技机构是指：以从事科学研究、技术开发、技术转让、技术服务和高技术、新技术产品研制、生产销售为主要业务，实行自筹资金、自由组合、自主经营、自负盈亏的集体、个体(个人合伙)、私营等所有制形式的科技经营实体。
由全民所有制企业、事业单位支持兴办的集体性质科技机构，凡与原单位明确划清产权关系，实行自主经营、独立核算、自负盈亏的，也按民营科技机构对待。
第三条 鼓励科技人员兴办各种形式的民营科技机构。党政机关、人民团体、企业、事业单位的在职科技人员可以领办民营科技机构或分流人员从事科技开发、咨询服务。
第四条 民营科技机构可以不挂靠主管单位。凡成立无主管单位的民营科技机构，经呼和浩特市科学技术市场管理办公室批准后到驻区工商局注册登记。
个人集资兴办的科技机构，凡是按照集体所有制的原则组织，实行民主管理，按劳分配，财产和积累归集体所有，执行集体所有制的财务制度，独立承担民事责任，可以视为集体性质。
民营科技机构实行一业为主，综合经营。基经营范围除国家有关规定的外，不受专业限制。根据市场变化，需要扩大经营范围的，可以直接向原审定批准机关和原注册机关申请变更登记。起范围的经营活动，也可以作一次性特批。
第五条 已授权的专利技术和经营鉴定的科技成果，可视为技术投入，在申请登记时适当降低注册资金要求；资金暂时达不到规定数额的，可由具备担保能力的企业法人或其他经济组织担保准予登记。
第六条 经组织批准，辞职或停薪留职到民营科技机构工作的全民所有制科技人员，其辞职前和被重新录用后的工龄合并计算。
国家计划分配的大中专毕业生、研究生，自愿到民营科技机构工作的，由用人单位直接与毕业生所在院校联系，征得同级人民政府人事部门同意，列入分配计划，并保留其全民所有制工作人员身份，其行政关系、人事档案、党史团关系由呼和浩特市人事局管理，并可实行档案工资，按企业同类人员定级，调整工资并记入本人档案。
第七条 民营科技机构职工工资应与本单位生产经营的效益挂钩。根据国家有关规定，自行决定工资分配额度。
第八条 民营科技机构根据需要，参照国家有关标准，可自行设置专业技术岗位并抄报市职称管理部门备案。民营科技人员的职称评定工作，由呼和浩特市科委负责办理。
第九条 鼓励民营科技机构实行各种形式的股份制。科技人员可以用科技成果、专利等进行技术入股。
实行股份制的民营科技机构，按无主管单位的民营科技机构直接归口市技术市场管理办公室管理。
第十条 呼和浩特市科技技术委员会是民营科技机构资格认定机关和业务归口管理部门，具体工作由呼和浩特市技术市场管理办公室统一负责。其主要职责是：
(一)负责民营科技机构的审批并核发技术贸易许可证；
(二)负责协调指导民营科技机构的各类技术活动，反映他们的意见和要求，并帮助他们解决科技活动中的困难；
(三)负责民营科技机构申报各类科技计划的立项工作；
(四)负责协调办理民营科技机构科技人员的职称评定工作；
(五)协助办理民营科技机构人员出国、技术出口等申报、审核手续；
(六)负责民营科技机构及其科技人员的表彰、奖励；
(七)负责民营科技机构的科技统计；
(八)会同有关部门对民营科技机构进行指导、协调、管理与服务。
第十一条 各级工商、税务、财政、劳动人事部门和其他有关部门，根据各自的职能，对民营科技机构进行指导服务监督。
第十二条 民营科技机构在承担各级科技计划任务，接受委托科研项目、成果鉴定、申报科技成果奖励、申请贷款、专业技术职称评定等方面，享有与全民所有制企业、事业单位同等的权利。
第十三条 经呼和浩特市科学技术市场管理办公室认定，税 务机关审核批准，符合下列条件的民营科技机构，可按下述规定享受减免税优惠。
(一)服务于各业的技术成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入暂免征收所得税。
(二)新办的从事咨询业、信息业、技术服务业的民营科技企业，自开业之日起，第一年至第二年免征所得税。
(三)民营科技机构进行技术转让以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训的所得，年净收入在30万元以下的，暂免征收所得税，超过30万元的部分，依法缴纳所得税。
第十四条 民营科技机构应该自觉执行国家有关法律的财务会计制度，接受财务监督。
第十五条 鼓励民营科技机构在自己经营的范围内，从事技术引进、技术出口、出国考察、对外技术交流、合作开发、中外合资和合作经营等业务活动，还可兼并租赁长期亏损的企业或承包中小企业、乡镇企业，在承包租赁期内原企业所有制关系和隶属关系不变。
第十六条 对遵纪守法、积极开展各类技术活动并取得显著成绩的民营科技机构，要给以表彰和奖励，在立项和资金扶持上，有关部门要优先考虑。
第十七条 民营科技机构的财产(包括知识产权)和正当活动受国家法律保护。除法律、法规和市政府授权的部门依法作出规定外，其他任何单位和个人都不得乱收费用，变相平调财产和要求其无偿提供财力、物力、人力，不得以任何借口刁难其正当活动。
第十八条 民营科技机构违反本规定，由呼和浩特市科技技术市场管理办公室向其注册登记的工商行政管理机关提出报告，由市科委、市工商局按照各部门的职责，根据情节轻重分别给予警告，罚款，没收非法所得，停业整顿，吊销营业执照。触犯刑律的，由司法机关依法惩处。
第十九条 本规定由呼和浩特市科学技术委员会负责解释。
第二十条 本规定自发布之日起施行。