挪用专项资金的成因及纠防对策浅探

　　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 姚艳萍

随着公共财政的改革和经济发展，国家财政、省财政安排的和社会筹集的专项资金越来越多，挪用、挤占专项资金屡屡成为滋生腐败现象的温床和土壤，不能不引起我们的重视。尤其在一些贫困地区，如国家财政安排的粮食补贴、良种补贴、农业综合开发资金、退耕还林、移民扶贫、救灾防汛、教育危改、防病防疫、农田水利、公路建设、住房公积金等专项资金多达数十种，一些财力较差的地区和部门，常把专项资金视作一种潜在的可用财力，且屡查屡犯。因此，必须采取相应对策，切实加强对专项资金的监督和检查。
一、专项资金缘何成为了"唐僧肉"
近年来，包括住房公积金、养老金、甚至防治艾滋病专款等在内的专项资金屡屡被大量挪用，这么多公共资金成了腐败分子的个人"提款机"，成了小团体和其他利益小圈子共同分享的"蛋糕"，这使我们不能不追问一句：究竟是什么原因导致专项资金被挪用的呢？笔者认为，主要原因在于"三个不到位"：
一是思想认识不到位。专项资金的管理使用都有严格的政策制度规定，资金使用要求做到专户存储、专款专用、单独建帐、单独核算、封闭运行。简而言之，资金跟着项目走，而在这里，由于个别领导和部门负责人法律意识淡薄，缺乏为民办实事的思想，直接插手干预资金的使用，导致专项资金成为"机动资金"，认为"反正没装到自己腰包里"。二是监督管理不到位。常常由于项目的实施单位的变化，加之管理权频繁的移交，客观上形成了监督部门无法对该项目资金的管理使用实施监督，造成了无力、无法监督的"真空"。而一些财经、审计之类的监管，往往是滞后的，突击检查多，日常监督少；事后监督多、事前、事中监督少，以至留下监督的空白区，即使过后发现，也常常是"亡羊补牢"。三是查处力度不到位。由于来自各方面的干扰和影响，即使在事后发现了问题，也存在处理难、说情求助现象，在追究违法违纪责任人上很难落实，有关责任人及主管领导的利益无法触动，以致此类现象屡查屡犯。
二、当前挪用、挤占专项资金的特征和现状
一些地方的单位和部门巧立名目挪用、挤占专项资金，其表现形式主要有五种：一曰"移花接木"。有些部门和单位截留专项资金，私设"小金库"，用来发放奖金和各种补贴，甚至用于请客、送礼，任意挥霍，或把专项资金转移到下属职能部门，从中报销与专项资金无关费用。二曰"灵活变通"。把国家下拨和社会筹集的专项资金，如社会保险养老金、住房公积金、扶贫款等转付别处或用于盖办公楼、买小汽车等。三是"弄虚作假"。有的挪用了专项资金后为避免问题暴露，便串通一起，先造假帐、报假发票，欺上瞒下，企图蒙混过关。四是"张冠李戴"。有些部门申请两项或三项专项资金，但做的是同一件事，发票开具模糊，如农业综合开发专项资金，发票开的是"移民建设工程款"。五是"公开借用"。少数单位的领导或经手人总是爱打专项资金的主意，打个欠条甚至只是说句另有别用，就没有还期了。比如对征地补偿款发放，一些经手部门及村干部常以此为由不肯完全发放。
三、检查挪用、挤占资金的主要方法
1、直接挪用型。对于独立核算的专项资金，从账户直接列支与专项资金无关的费用。这种检查方法较为简单，对不属于专项资金开支范围的支出可以直接认定。
2、混用资金间接挪用型。有些单位故意不独立核算专项资金，各种专项资金与正常经费交织在一起。这类情况检查起来较麻烦，检察人员必须通过深入细致的工作，才能够定性。首先，要摸清各种专项资金的来源数据；其次逐笔核实每项专项资金的支出，理清各种专项资金的结存；再次，核实其银行账号和现金的实际结存。如果银行账号和现金结存数字远远小于专项资金结存数，可根据其差异，确定其挪用资金数额。
3、挂账型和周转型挪用。有的单位通过"暂付款"长期挂账，达到挪用目的。有的由于资金调度困难，采用挪用和归还专项资金不记账方式，隐瞒资金运动轨迹。对于挂账方式挪用，检察人员要追查资金去向，审查资金是否用于专项资金项目；对于周转型挪用可通过银行对账单记录来认定挪用的期限和金额。
4、套出资金挪用型。一是对于补偿性资金，伪造支出凭证套取现金，再以"其他收入"或挂往来帐形式入账，然后从中列支费用。有的套出后，形成账外资金体外循环。二是对于报账拨款型资金，没有施工，提前开据工程发票，套出资金。对第一种情况检查人员要细致审查支出凭证，对数额大、金额整，必须高度关注，通过调查经手人、受益人了解实际情况，一般金额大的受益人往往不敢承认资金是自己领取的。对于第二种情况，审查往来账和"其他收入"看有无来历不明收入，并通过实地查看工程进度，如果项目没做，可以直接定性套取资金，进而追查资金下落。
5、张冠李戴及移花接木型。对于这种情况，检察人员要深入了解，摸清相似建设项目申报情况，逐一落实或稍做延伸，挪用情况便能水落石出。
四、加强专项资金监督管理的对策
专项资金引起的大案频发，浅层次在于运作和管理上的缺陷，深层次问题是权属不清，监督不力。要有效地遏制挪用、挤占专项资金的违法行为，需要"标本兼治"，尤其是要注意从源头上预防和治理。
1、加大宣传力度，坚持信息公开。对专项资金的审批和使用，人们议论关注的焦点之一主要是不够公开，透明度不高，有"暗箱操作"的嫌疑。同时大量事实也证明，一些腐败问题往往是在这种状况下发生的。因此，要着力增强透明度，在坚持保密制度的前提下，应对专项资金的审批、使用等作必要的公开，并在公开中做到"四要"：一要及时。项目实施前要公开其资金的使用原则、程序和要求，实施过程中要公开资金的使用范围、进程和结果。二要具体。公布的情况越具体越能堵塞腐败的缝隙。三要全面。在政策法规允许的范围内，可以公开的都要让其见"阳光"。四要实在。实事求是地公开各种数据，决不能弄虚作假、糊弄群众。
2、提高监管强度，增强权力制约。对专项资金的监督和管理要全方位的提高强度。检察机关和财政、审计部门要联合起来，形成监管合力，重点在于把监督的关口前移，要强化专项资金使用前、使用中的监督，把突击性检查与经常性监督结合起来，发现问题及时纠正。对专项资金要坚持专项管理，对专项支出建立跟踪检查制度，确保专项支出使用合理。目前，专项资金的监管部门一般是系统内部的下属部门，要它来监管自己的领导，要崽来管爷，往往形同虚设，因此，还应大力疏通各种监督渠道，完善监督手段，把它纳入专门机构、群众和上级部门共同监管之下。
3、加大惩处力度，严肃责任追究。要有效遏制挪用、挤占专项资金中腐败现象的滋生，就必须加大检查执法力度，严惩违法犯罪分子，要把专项资金的使用纳入各级领导党风廉政建设的重要工作目标，进行全程管理。要制定专项资金违法违规责任追究制度，对挪用、挤占专项资金及由于严重失职和官僚主义造成的重大损失浪费等问题予以严肃查处，并依法追究部门和单位领导及直接责任人的责任，同时加强对专项资金管理人员的党风廉政教育，增强其拒腐防变的免疫力。

单位：景县人民检察院
联系人：姚艳萍
联系方式：15610812345
国家林业局


国家林业局关于开展2011年度森林抚育补贴试点抽查工作的通知

林造发〔2012〕185号


各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，宁波市林业局：
为加强对森林抚育补贴试点的管理与监督，客观评价2011年度森林抚育补贴试点建设成效，按照财政部、国家林业局有关要求和《森林抚育检查验收办法》的规定，我局拟于近期会同财政部对2011年度森林抚育补贴试点开展抽查。现将有关事项通知如下：
一、抽查范围、内容和方法
本次抽查的对象涉及承担2011年度森林抚育补贴试点任务的省（区、市）、森工集团、新疆生产建设兵团的257个试点单位。抽查具体方法按照《森林抚育检查验收办法》执行。重点检查抚育对象和技术措施是否正确，突出保留郁闭度、保留目标树和平均胸径等关键指标，核实抚育作业面积、检查抚育作业质量和作业设计质量，客观反映2011年度森林抚育补贴试点建设成效，认真总结试点经验和典型模式，深入查找抚育补贴试点中存在的问题并分析原因，研究提出加强森林抚育工作的对策措施。
二、抽查时间安排
我局拟于7月上旬启动抽查工作，利用3个月左右的时间集中开展外业检查，并于10月底之前完成国家级抽查工作并形成检查报告。
三、抽查组织管理
2011年度森林抚育补贴试点抽查工作由我局造林司具体负责组织局4个直属规划院，按照“标准、组织、检查、进度”四统一的原则，开展抽查工作。抽查具体工作由我局规划院牵头，局规划院、华东院、中南院、西北院分片承担抽查任务。国家林业局将会同财政部加强对抽查工作的指导和督查，并接受基层林业部门干部职工和林农群众的监督。
为确保抽查工作严肃、公开、透明，我局提前2天以书面形式将检查工作组到达时间、抽检县名单通知受检省份。
四、有关要求
（一）请各试点省份高度重视，按照《森林抚育检查验收办法》要求做好接受检查的各项准备，积极配合，确保严格、规范、顺利完成抽查工作。
（二）尚未完成2011年抚育补贴试点建设任务和省级核查验收的省份，要抓紧时间，加快进度。今年9月下旬之前仍不能完成的，请以书面形式说明原因并报告我局。完成省级核查验收的省份，要针对检查发现的问题抓紧整改并确保整改到位。尚未报送省级核查验收报告和工作总结的省份，要抓紧报送，以便我局统筹安排抽检工作。
（三）为全面反映抚育补贴试点的政策绩效，请各试点省份务必认真组织试点单位填报《森林抚育检查验收办法》附表中的统计表1—5，汇总后连同工作总结于9月底之前一并报送我局。
（四）加强对抽查工作的检查监督。承担抽查工作任务的单位和人员要树立责任意识和形象意识，遵守工作纪律和职业操守，落实安全生产责任制和党风廉政建设责任制，严格按照《森林抚育检查验收办法》及我局工作部署开展抽查工作。国家林业局设立监督举报电话，接受林业职工、林农群众和社会各界对抽查工作中违纪违规问题的举报监督。监督举报电话：010-84238066。
（五）在抽查过程中如遇其他问题，请及时电告我局造林司。电话：010-84238504。


国家林业局
2012年7月27日