财政部


财政部关于印发《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法（试行）》的通知
1995年9月26日，财政部

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
为了适应社会主义市场经济的发展，进一步加强文教行政财务管理，推动文教行政财务改革，提高资金使用效益，我部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法（试行）》，现发给你们。请结合本地区的实际情况，认真遵照执行。

附件：文教行政财务管理和经费使用效益考核办法（试行）
为了适应社会主义市场经济的发展，进一步加强文教行政财务管理，推动文教行政财务改革，提高资金使用效益，促进事业发展和保证国家政权建设，制定本办法。
一、考核原则
文教行政财务管理和经费使用效益的考核，是指用平均先进的标准，衡量财务收支水平，评价财务管理和经费使用的科学性、合法性、合理性及有效性。
考核工作是财务管理工作的重要组成部分。考核应遵循以下原则：
（一）社会效益和经济效益相统一的原则。文教行政财务工作的任务是积极筹措、合理分配、有效使用各项资金，把社会效益放在首位的同时，要努力提高经济效益，实现社会效益和经济效益的统一。
（二）重点考核和一般考核相结合的原则。在对文教行政财务管理和经费使用效益进行全面考核的基础上，对重点指标进行重点考核，突出工作重点。
（三）真实性原则。财务管理和经费使用效益考核的结果，是国家制定社会发展计划和有关方针、政策、法规以及单位进行经济活动决策的重要依据，要保证工作质量，全面、真实地反映财务管理和经费使用效益的实际情况。
二、考核范围
文教行政财务管理工作、财政部门拨付给文教行政单位的经费、单位组织的各项收入、文教行政周转金。
三、考核对象
财政部门、财务主管部门、基层预算单位。
四、考核级次
（一）财政部门对本部门和下级财政部门的考核；
（二）财政部门对财务主管部门、基层预算单位的考核；
（三）财务主管部门对基层预算单位的考核。
（四）基层预算单位对自身的考核。
五、考核指标体系
文教行政财务管理和经费使用效益考核指标体系，按其适用范围分为综合指标、单项指标两大类；按其性质和用途又可分为政策性指标、结构性指标、收入管理指标、定额指标、周转金指标、辅助指标六大类。
（一）综合指标：适用于文教行政经费两个以上费类（含两个）的通用指标。
（二）单项指标：适用于文教行政经费某一个款项或费类的指标，分为经济效益指标和社会效益指标。
经济效益指标：直接反映经费的筹集、分配、使用和效益的财务指标。
社会效益指标：用以反映与经费使用有密切联系的、体现事业发展成效和工作质量的指标。
各类考核指标的内容、计算公式、适用范围见附表。
六、考核方法
各级财政部门、财务主管部门和基层预算单位在考核工作中，应实行综合考核与单项考核、重点考核与一般考核相结合。主要采用主要指标百分制量化考核办法。考核指标的计算可采用比较法、比例法、定额法、因素分析法，在对不同地区、部门和单位进行考核时，应采用因素调整法，力求考核结果更加科学、合理。
七、考核工作管理
考核工作管理实行“统一领导，分级管理”，全国文教行政财务管理和经费使用效益考核办法及考核指标体系由财政部统一制定。省级及其省以下的文教行政财务管理和经费使用效益考核办法及考核指标由省级及省以下财政部门依据本办法结合本地区的实际情况，制定补充规定或实施细则，并负责考核工作的组织实施，加强考核工作的指导和管理，使考核工作逐步做到科学化、规范化、制度化。
考核工作要定期进行，一般按财政预算年度每年一次。考核工作应以自我考核为主，同时按照考核级次划分，加强对下级的考核。对考核结果要认真分析，总结经验，发现问题，提出改进措施和建议，并形成专题考核报告，按考核级次逐级上报。
八、考核的监督
为了保证考核结果的科学、真实和有效，各级财政部门应加强对考核工作的监督和检查，杜绝弄虚作假、转移转嫁支出等现象的发生，充分发挥考核工作对文教行政财务工作的检验、推动和导向作用。
九、本办法由财政部负责解释。
十、本办法自1995年度起执行。财政部（92）财文字第053号《社会文教行政经费使用效果考核办法（试行）》同时废止。
附：文教行政财务管理和经费使用效益考核指标项目表（略）


关于我国农民制度性政治参与的法律思考
王海峰
（甘肃政法学院法学院 甘肃兰州 730070）

内容摘要：农民是中国社会最为庞大的弱势群体，也是中国社会最为危险的阶层，重视对农民权利的维护，从根本上说就是在维护良好的社会秩序和国家的长治久安。文章在“三农”问题备受关注、农村治理危机凸现以及“人权保障”写入宪法的历史背景下剖析现阶段农民政治参与的非制度性的现状和其复杂且互相影响的成因，尝试集中探讨法律制度层面的解决，也就是如何藉由法律制度设计，以引导农民“有序的、制度性的政治参与”作为保护中国农民权益的一项重要手段，并且作为保障中国农村稳定、协调中国国家与农村、农民社会关系的一个稳固基础，给予农民平等的法律关怀。
关键词：成因与依据；主要体现；必要性；立法建议

一、农民政治参与的成因及依据
自二十世纪八十年代以来,中国进行了伟大的经济体制改革,广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展,为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活,表达自己的愿望,保护自己的切身利益,并试图影响各级部门决策的行为。
另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：
（一）现实条件
1、农民政治参与是建设我国民主政治的重要组成部分。人们一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民的政治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高，农民人口在我国占绝大多数，他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与的程度和水平，很大程度上影响着我国物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标的实现①。
2、农民政治参与是农民合法利益的重要保护手段。中国三农问题的不稳定，最主要的
表现之一，就是农民权益的受损②。众所周知，近年来国家通过立法、行政和经济等手段加大力气促进农民收入的增加，取得了显著的效果，同时，伴随着农民增收，农民对政治参与的意识也在逐步增强，他们要求在一定程度上要通过参与政治决策来影响决策者的意志，并且透过法律制度的管道进行自我保护，最终真正能够保障合法经济利益。
（二）法理依据
1、法的价值理论。法的价值是指法作为客体对于主体的满足以及相对于主体的绝对指向，农民问题的实质是人权问题，农民制度性政治参与的终极目标就是要保障人权，人权是一切人满足自身需求、享有人身自由、并对自身以外任何事物发生不同联系的资格和能力的总和，是社会的人的权利和人的社会的权力相互关系不断发展的统一体③。而人权又是法的基本价值之一，法就是要通过其特有的功能保障社会群体在一定时期内享有生存和发展所必需的条件，实现法的价值，加之我国治理国家的基本方略是依法治国。所以，实现法的人权价值必然要求法律赋予农民政治参与权。
2、宪法精神。近代意义上的宪法产生于自从资产阶级革命爆发后，在资本主义商品经济占据主导地位、资产阶级掌握国家政权和启蒙思想广泛传播的历史条件之下，资本主义宪法倡导的天赋人权、自由平等和权力制约理论为各国宪法所响应。我国宪法以人民主权为原则以根本法的形式赋予公民广泛的政治权利和自由，农民政治参与的过程就是在行使宪法赋予的神圣权利。
二、农民政治参与的主要体现
中国农民的处境困难的根本性和结构性的根源，就是，伴随着农村利益格局多元化和农村社会的阶层分化，小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济型态维持一种可以满足温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，农民所面临的经济问题就有两个：缺乏参政和工作机会、以及缺乏现金收入④。而且，农民在政治上基本上处于无权地位，加之长期以来受封建思想的影响，心理结构具有二元性（即崇拜又畏惧权力、既逆来顺受又暴力对抗、既有平均思想又有特权观念），基于上述原因而言，农民政治参与主要体现在以下几个方面：
（一）农民政治参与的目的方面
广大的农民还是愿意用参政议政的方式来表达自己的意愿的,影响政策的制定和执行，改革开放以来,农民一直关注自身经济的发展,利用国家的各种开放政策发展农村的经济,致富奔小康.在反映的情况中,公共事务问题(如选举、教育、交通设施、土地分配、公共设施、村福利等)占到首位,经济问题占到第二位,这说明一方面中国农民的经济得到了很大的发展，村民把眼光放在了村里公共事务的建设上来，经济意识和经济头脑增强。另一方面也反映了农民依然把参与政治作为大事来做。
（二）农民政治参与的动机方面
农民政治参与的动机，乃驱动农民进行政治参与的心理力量。对此学者并无定论，但最主要的是经济动机和非经济动机，而且经济动机是最基本的。在经济发展过程中，农民、集体、国家之间存在经常性的利益冲突，农民为了保护自己的利益，必然要过多地参与政治，这就说明农民经济主体地位已经确立并且需求经济利益的保护机制。
（三）农民政治参与的形式方面
农民通过多种参与政治的形式来影响政策的制定和执行,但是农民利用的这种形式却反映出农民的参政水平。农民从自身的利益出发,还是从公众的利益出发,关注整个社会和国家的利益, 都是影响政府政策的实际结果的行为,个人的政治参与水平也体现了一个国家的民主化程度。笔者认为，农民的政治参与形式最主要的可分为制度性参与和非制度性参与，所谓制度性参与是农民依据国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序向国家机关、自治组织及其工作人员提出意见和建议，或者通过国家司法机关主张诉讼权利，参与公共事务和国家事务的行为。而非制度性参与是指不符合国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序而进行的影响政治决策过程的活动。而中国农民的制度性参与并不顺畅，其权益受损时通常保持沉默是一个选择，但是，“愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。⑤”由此，法律治理化终于发展到了没有法律的治理化，发展到了无法的治理，这种治理恰恰是以普遍存在的法为依据的，这个普遍存在的法就是原始的惩罚和原始的暴力。其实，大部分的农民并不会选择走上与政府作对的路，农民如果有办法自我组织起来，往往采取的第一步是“上访”。但由于农民的组织一方面仍然没有与外界“链接”，仍属孤立，另一方面他们在正式的政府内部没有代表或代理人，因此无法挑战容易勾结的官僚体系，其结果经常是上访无效，或者更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形，农民在其权益被压迫、侵犯忍无可忍之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生，“打着‘减负代表’的农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向。⑥”
（四）农民政治参与的其他方面
农民政治参与还存在如下问题：参与的主动性和自觉程度低，参与的高指向性，参与要求与能力之间的反差大；农民掌握政治知识的整体水平仍然很低，农民政治参与态度也较低调，对政治的评价倾向于消极，农村社会分层、经济和社会地位、宗族和新闻媒体影响着政治参与，在中国农村宗族仍然是左右决策的主要力量；政治参与热情有待进一步提高，看客心理、热衷实利、忽视政治是主要表现，政治参与的质量较低，主要表现在从众性参与较多、参与仅限于社区性参与或问题性参与，政治参与的有效性较低，质量不高；农村妇女在政治参与中有较强的依赖性，处于政治边缘化状态；农民工政治参与率较低，政治参与受到各种限制。
三、构建农民制度性政治参与法律制度的必要性
中国农民的非制度性参与具有以下特点：首先，这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件，而是愈来愈频繁且趋向有组织的；其次，这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权，且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益；第三，这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向良性转变，也无法形成一种稳定经常的有效参与，亦不利于形成一种“善治”，更对“发展”起不了太大的帮助；第四，农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系，但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道，且其与政府的对抗性会加强。
简言之，农民在制度性的政治参与管道受阻，其有内聚性、地方性的有利于公共对话和民主参与并能促进公共利益的政治参与机制没有被开发的情况下，结果形成了另一种具有破坏性的政治参与，这不仅是农民的损失，更是对整体政治秩序和民主政治的损失。因此：
（一）农民制度性政治参与是实现法治、宪政的基本途径
党的十五大把依法治国确立为治国方略，并写入《中华人民共和国宪法》，明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”。要实现社会主义法治，必须具备法律条件和制度条件，健全的法律制度和民主参与政治的体制是制度条件的重要内容，另外，普遍认为，宪法是静态的宪政，宪政是动态的宪法，要实现宪政，就必须以宪法为前提，以民主为核心，以法制为基础，以保障人权为目的，而这一切对于中国来说，都要依靠农民制度性政治参与的解决，否则，法律条款、民主、农民人权在农村就是缺失的，法治、宪政也就成为了空谈。
（二）农民制度性政治参与是维护社会秩序稳定、化解社会矛盾的有效手段
如前所述，农民往往在通过正常渠道进行政治参与很难凑效的情况下，进行非制度性政治参与，导致一系列恶性事件、抗议和暴力对抗活动的发生，甚至违法犯罪，当然这些行为都反映出农民政治参与意识的增强，但都将对农民个人、家庭、社会和国家产生不利影响，对我国农村地区民主法制建设进程带来严重的破坏，而且，会在农民和自治组织、人民政府之间产生一些比较复杂的矛盾。所以，通过具有公开性的法律制度安排，引导农民走上制度性参与的轨道，将有利于农村社会的治理和维护稳定的社会秩序。
（三）农民制度性政治参与为农民提供了一种有效的政治参与社会化方式
政治社会化是农民获得政治倾向和行为模式的成长过程，是人终其一生的持续活动⑦。通过政治社会化，要把一定的政治文化、态度、观念和政治规范通过各种途径不断渗透于个体，使其由一个自然人成为政治人。为了建设高度民主的国家，使个人充分了解民主价值、掌握民主程序，具备民主操作能力，积极参与政治，主张自己的权利，农民制度性政治参与应当成为当代农民政治社会化的重要内容，也是最直接，最有说服力的政治社会化途径。
综上所述，构建农民制度性政治参与体制是完全有必要的，是有充分理由的，农民制度性政治参与体系要发挥他应有的功能，更需要一套程序和规则体系，而国家法律是最具强制力的规则组合，借法律之强制力为农民制度性政治参与的实践提供保障，是符合制度性政治参与实质和发展规律的。
四、构建农民制度性政治参与的法律制度的立法建议
法律本身并不能看作是静态的规章，如何使用法律，并以法律作为一个操作的工具和平台，才是法律的精髓所在。中国农民作为一个弱势团体，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道实现自我保护时，才能最终真正保障其权益。如果从这样一个角度来看，为农民制度性政治参与体制奠定一个长久可行的基础才是当务之急，而不仅是停止对农民权利的侵害。可以说，法律在奠定工程中正发挥着至关重要的作用。而现代法精神与农民的社会生存状况和文化观念不相适应，由此导致了法律在执行过程中的困难和紧张，而克服这种困难和紧张，彻底改变乡村社会治理，改变乡村经济、政治、文化和风俗习惯，实现对乡村的全面治理，只能做一个长远的计划和蓝图，在这种状况下，成本最小的方法或者说最易实现的有效办法就是改变法律，让法律来适应农民社会生存的具体情况。笔者就农民制度性政治参与体制构建提出以下立法建议：
（一）修改现行《选举法》，完善人民代表大会制度，实现公民公平享有政治权利
如前所述，现阶段我国农民进行政治参与的目的主要仍然是公共事务问题，善于利用并改革地方人大之选举制度，作为诱发农民合法结社之社会动员机制，提升中国农民的公民权力的意识与能力，让他们积极地参与进来，选出他们自己的代表并进入国家权力机关表达自己的意志，保证宪法赋予公民政治权利的公平享有。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一，也就是说，在人大代表的选举上，农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然，这种配置是有立法当初的国情，但是这种国情一方面已经有所变化，另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果，应该修改法律，切断不平等的源头。毫无疑问，这对于我国的根本政治制度也是一种改良。
（二）修改现行的《户口登记条例》，保障农民的迁徙自由权和择业自由权
毛泽东用“三个世界”的理论来表述他的国际观，作一个简单的类比，在中国内部，也存在着“三个世界”：大城市是第一世界，那里集中了主要的政治、经济和科技资源，左右中国命运的精英人物在那里聚集、从全国搜集的大量的财富也在那里聚集，中小城市是第二世界，广大农村则是第三世界⑧。作为中国之第三世界人的农村农民基本处于政治上无权、经济上弱势、文化上落后，其对城市的功用被定位为提供原材料和供应廉价劳动力。在社会主义中国，农民不是一种职业，甚至也不单是一种身份。职业可以改变，身份也可以调换，但现行《户口登记条例》以法律的形式，刚性地限制农民的迁徙自由和择业自由，洛克强调的人身权，中国农民并没有充分享受。农民的迁徙和择业自由是基本的政治权和人身权，却被剥夺。农民的政治参与权何谈行使。现在虽然有所松动，但在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。总之，现行的户口制度对农民是极为不利的，把他们限制在狭小的地块上，一代一代繁衍下去，与日益发展的现代文明始终隔着一段距离。从立宪角度看，在美国、德国和欧盟，宪法要求存在全国性的共同市场，其内部应该维持四大自由流通，即人员、商品、服务和资本的自由流通，如果中国宪法当中写入这一条，其他法规包括地方保护性规定就要以宪法为准绳加以修改更正，社会各阶层、社会成员之间的平等和公平地参与政治就指日可待了。
（三）改革现有的村民自治制度，通过立法赋予农民更加宽阔的结社权行使渠道
村民自治是指农村社区的居民自己组织起来，以实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，从而进行自我管理、自我教育、自我服务的一种民主组织形式。随着村民自治的不断推进，我国农民的政治参与意识不断增强，政治参与能力不断提高，但自治模式仍然单一，目前法律规定只能选择一种村委会模式。《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”依据法条，农民完全可以成立各种专业协会完成各种职能，使农村治理结构多样化，这实际上意味着政府职能的转变，由农民协会来代表农民的利益与政府对话，较之与农民“非制度性政治参与”更为安全可控，从而更符合政府的偏好。因此，政府可以通过建立各种秩序框架允许农民协会的建立和存在。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定，“选民或者代表，10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”这条规定给农民以及农民团体提出自己候选人给予了一个合法的机会。虽然选民提出的候选人根据该法第三十条还要经过选民小组酝酿、讨论、协商而产生正式候选人名单，但是至少农民和农民团体根据法律是可以提出他们认为能真正代表自己利益的候选人。在此种可能的条件下，如果农民能有自己的组织和团体，那么组织或团体的代表在选民小组协商时也应该参与协商，这样才能真正确保其候选人不会被剔除到正式候选人名单之外，保证政治参与质量的优化。
（四）完善社会主义社会保障立法，加快农民社会保障制度的建立
《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老，疾病，或者丧失劳动能力的情况下有从国家或者社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。”但是在现实生活中，农民却远离了社会保障制度。从意识形态角度说，对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是西方发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，更应该强调人与人之间的平等性，理应在社会保障方面做得更好，可十分遗憾的事，我国现行的社会保障仅限于城镇职工，广大农民却与社会保障无缘。制度排斥使得弱势群体无法达到起码的制度公正和保护，制度公正是保证社会各个领域的起点公正，程序公正和结果公正的底线，如果将主要社会群体排斥出了制度公正的视野，这至少意味着社会公正的底线出现了裂缝⑨。城镇职工工作了几十年，到了退休年龄享受退休金等社会福利保障，但农民却没有任何保障，难道农民每年上交的税费中就没有包括自己年老时的保障福利金？正因为这种忽视农民的社会保障制度，所以对广大农民来说，既不存在退休的问题，也不存在工作的问题，农民从小就得开始劳动，直到年迈躺到床上不能动弹为止，这种终生劳动制度是中国农民特有的现象。也正是这种有中国特色的制度缺憾造成中国农民的对政治参与兴趣的淡化和对国家的不信任，也为他们进行非政治性制度参与提供了温床。
（五）立法规范新闻媒体的舆论监督行为，为农民提供政治参与的对话平台
近年来，我国新闻媒体的舆论在国家法律监督体系下作出不可磨灭的贡献，成为一支重要力量，被誉为“第四种权力”。与此同时，学者们也提出了许多提高农民政治参与意识和政治参与质量的设想，都普遍认为大众传媒作为一条渠道在当前中国农民的政治参与中正扮演着一个不可或缺的角色，并通过对大众传媒双重功能的分析提出要大力发展和推进大众传媒在农民政治参与中发挥越来越大的作用。笔者认为，媒体作为一种舆论工具是“射程最远的大炮”，农民可以借助媒介来表达自身利益要求，实现和维护自身利益，农民可以借助媒体，来表达自身利益要求，利用舆论工具进行的政治参与活动，这是一种间接性的政治参与。伴随着我国农业文化水平的提高和我国社会民主进程的发展，农民运用新闻媒体的力量来表达利益、反映意见将会更加普遍，因为这种参与政治的形式具有其天然的优越性，就是成本低，见效快。最主要的是国家应该把农民来信、来访、来电，向新闻媒体反映不合理现象和问题的程序和方法通过立法规范化，并出台《新闻媒体接受农民来信、来访、来电处理办法》，促使新闻媒体认真对待这些来信、来访、来电，分类处理。一些典型的和重大问题的来信、来访、来电，选登出来，以引起社会舆论和有关部门的重视，为农民制度性政治参与打开途径。
五、结束语